RAISON d'ETRE

Pada suatu saat, pernah terbetik suatu keinginan dari berbagai pihak, terutama para anggota Dewan Perwakilan Rakyat (DPR), agar lembaga legislatif di republik kita ini memiliki hak untuk menyusun Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) sebagaimana halnya lembaga eksekutif.

Pada suatu saat lain, sejumlah anggota Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD) terpaksa harus menginap di ’hotel prodeo’, karena oleh para penegak hukum di republik ini telah dinyatakan melakukan korupsi berjama’ah. Padahal, berbagai keputusan yang dituduhkan kepada para anggota dewan yang terhormat tersebut ternyata diputuskan bersama-sama lembaga eksekutif dalam suatu forum sakral dan dituangkan dalam dokumen resmi yang disebut dengan Peraturan Daerah Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD).

Kemudian, banyak pihak dipaksa untuk mengernyitkan keningnya ketika mengetahui seorang petinggi pemerintahan dan juga seorang pejabat suatu perusahaan negara yang bergerak di bidang perbankan dituduh telah merugikan keuangan negara, padahal masyarakat menyang-sikan bahwa uang tersebut memang uang Negara dalam arti sebenarnya.

Sementara itu, para birokrat di berbagai lembaga pemerintah merasa ragu dalam mengambil keputusan, ataupun bahkan menolak menduduki jabatan tertentu terkait dengan pengelolaan keuangan negara, karena kurang memahami berbagai konsep (baru) keuangan Negara, sehingga khawatir tertimpa musibah.

Di lain pihak, karena ilmu keuangan negara yang disoroti dari berbagai dimensi keilmuan kurang berkembang di Indonesia, para cerdik pandai merasa ragu memasuki wilayah keilmuan ini, dan hanya sekedar mencoba meraba-raba dan membuat tafsiran dari sudut pandang keilmuan yang dimilikinya.

Itulah kira-kira sebagian alasan dibukanya BLOG yang khusus untuk mendiskusikan masalah-masalah keuangan Negara di Indonesia.

Partisipasi semua pihak dalam mendiskusikan berbagai permasalahan keuangan negara di republik ini akan merupakan usaha bersama untuk melakukan studi tentang konsepsi keuangan negara dan memberikan edukasi kepada seluruh masyarakat.

Perlu disampaikan bahwa konsep baru keuangan negara yang dikembangkan oleh para pemikir yang kemudian dituangkan dalam paket undang-undang bidang keuangan negara maupun ketentuan derivasi lainnya, memang belum dapat dikatakan sempurna.

Namun bagaimanapun, lahirnya paket undang-undang tersebut di atas merupakan kenyataan bahwa Indonesia kini telah memiliki sistem keuangan negara sendiri, sehingga terlepas dari berbagai pengaruh ketentuan keuangan kolonial yang antara lain bertahun 1800-an.

Oleh sebab itu, sudah selayaknya bila semua pihak memberi apresiasi dan berusaha memahami sebaik-baiknya, seperti ungkapan bahasa Prancis di bawah ini :

----SI ON A PAS CE QUE L’ON AIME, IL FAUT AIMER CE QUE L’ON A ---

Salam

(SS)

Catatan :

Dalam rangka memenuhi saran dan pendapat berbagai pihak, artikel dalam Blog ini dikategorikan dalam :

* RUBRIK, yaitu artikel yang ditulis sesuai dengan design topik yang telah ditetapkan dalam blog ini.

* INTERMEZZO, yaitu artikel yang membahas masalah-masalah keuangan negara yang bersifat actual.

* TANGGAPAN, yaitu artikel yang berisi respons terhadap pertanyaan atau komentar pembaca yang, karena sifatnya, perlu dijelaskan secara lebih detail.



- - - - - -



Thursday, January 17, 2008

BANK SENTRAL DALAM KONSTELASI PEMIKIRAN KEUANGAN NEGARA
(TANGGAPAN)


Terkait dengan pertanyaan Saudara Aldiemas tentang status keuangan negara yang dipisahkan pada Bank Indonesia, dan juga status kekayaan badan hukum yang berada di bawah Bank Indonesia yang dananya berasal dari Bank Indonesia dapat kiranya saya sampaikan analisis seperti dibawah ini.

Agar alur pikir tentang permasalahan tersebut dapat dengan jelas diikuti, perlu kiranya dilakukan penelusuran terhadap konsep pemikiran yang kemudian melahirkan lembaga semacam itu di masa lalu.


OTORITAS KEUANGAN INDEPENDEN

Dari kepustakaan tentang perkembangan keuangan negara dapat dilihat bahwa kekuasaan di bidang keuangan negara pada awalnya terletak di tangan otoritas konstitusional (baca: lembaga legislatif) dan pemerintah, yang secara umum dikenal sebagai penguasa politik. Namun demikian, perkembangan ekonomi dan lahirnya aliran liberalisme yang mengimbas di bidang perekonomian, dan juga mulai terbukanya hubungan perekonomian dengan negara lain telah mendorong kemunculan berbagai otoritas (lembaga) keuangan yang bersifat independen. Peran lembaga-lembaga tersebut semakin lama semakin kuat dalam mendukung keuangan dan perekonomian nasional.

Sebagian di antara lembaga independen dimaksud dikualifikasikan sebagai lembaga yang memiliki kapasitas teknis yang bersifat spesifik di bidang pengelolaan keuangan negara. Terkait dengan kapasitasnya, lembaga-lembaga tersebut kemudian dikategorikan sebagai lembaga administratif independen yang kemudian merupakan lembaga pengawas atau merupakan lembaga yang memberikan dukungan kepada sektor tertentu. Dapat disebutkan dalam hal ini, misalnya: komisi pengawasan asuransi, komisi persaingan usaha. Dalam kategori ini, terdapat pula lembaga yang bergerak di bawah kendali menteri keuangan yang bertugas menerapkan berbagai ketentuan tentang pasar uang, bursa efek, dan lain sebagainya.

Namun demikian, di antara lembaga tersebut, terdapat lembaga-lembaga yang memiliki kapasitas dan independensi yang lebih luas dan bergerak di bidang keuangan sebagaimana layaknya otoritas keuangan negara. Dalam kategori ini dapat disebutkan antara lain, bank sentral dan pemerintah daerah. Kendati merupakan lembaga independen, pada hakekatnya lembaga-lembaga tersebut di atas merupakan lembaga negara. Independensi lembaga-lembaga tersebut, sesuai dengan tujuan pembentukannya, lebih ditekankan pada pelaksanaan fungsi masing-masing.


IMPLEMENTASINYA DI INDONESIA


Mengamati ketentuan yang termaktub dalam UUD 1945 maupun dalam berbagai ketentuan perundang-undangan lainnya, keberadaan otoritas keuangan yang independen di Indonesia, seperti bank sentral maupun lembaga-lembaga keuangan lainnya, tampaknya tidak bisa terlepas dari ide dasar sebagaimana dikemukakan di atas.

Sebagaimana dinyatakan dalam pasal 23D UUD 45 bahwa ‘ Negara memiliki suatu bank sentral yang susunan, kedudukan, kewenangan, tanggungjawab, dan independensinya di atur dengan undang-undang.’ Pernyataan pasal ini memberikan ketegasan bahwa bank sentral Republik Indonesia merupakan suatu lembaga negara. Dalam kenyataannya, sesuai dengan ilustrasi di atas, bank sentral ini yang kemudian dinamakan Bank Indonesia merupakan lembaga negara yang memiliki kewenangan khusus dalam pengelolaan kebijakan moneter.

Karakter sebagai lembaga negara ini secara jelas juga dinyatakan dalam Undang-undang No. 23 Tahun 1999 tentang Bank Indonesia misalnya dalam pasal 4 yang menyatakan bahwa ‘ Bank Indonesia adalah lembaga negara yang independen, bebas dari campur tangan pemerintah …..’ . Selanjutnya, adanya kewajiban Bank Indonesia untuk menyampaikan anggarannya kepada Dewan Perwakilan Rakyat dan kepada Pemerintah setelah ditetapkan oleh Gubernur Bank Indonesia, maupun peran Badan Pemeriksa Keuangan dalam melakukan pemeriksaan memberikan indikasi bahwa secara kelembagaan Bank Indonesia tidak berbeda dengan lembaga negara lainnya. Independensi lembaga tersebut, bila diperhatikan ilustrasi yang telah diberikan di atas, terletak pada pengambilan keputusan dalam melaksanakan kebijakan moneter yang menjadi tanggungjawabnya.

Sementara itu, dari sudut pandang keuangan negara, disamping mengacu pada ketentuan yang termaktub dalam UUD 45, ide dasar sebagaimana ilustrasi di atas telah mewarnai pemikiran para penyusun Undang-undang No.17 Tahun 2003 Tentang Keuangan Negara.

Hal tersebut di atas dapat dilihat, antara lain dalam ‘Naskah Akademis’ RUU Keuangan Negara yang menyangkut landasan pemikiran dari aspek teori, maupun dalam konsep pendelegasian kewenangan Presiden sebagai Kepala Pemerintahan dalam bidang keuangan negara yang kemudian diwujudkan dalam pasal 6 UU Keuangan Negara.


PEMISAHAN KEKAYAAN NEGARA DALAM UU KEUANGAN NEGARA

Memperhatikan pasal 1 ayat (1) Undang-undang No. 17 Tentang Keuangan Negara, dengan mudah masyarakat memahami bahwa yang dimaksud dengan keuangan negara pada prinsipnya adalah semua hak dan kewajiban negara yang dapat dinilai dengan uang. Lebih lanjut dalam pasal 2 huruf g dinyatakan bahwa keuangan negara tersebut meliputi kekayaan negara/ daerah yang dikelola sendiri atau oleh pihak lain.

Hingga disini, masyarakat mulai mempertanyakan apakah kekayaan negara yang dikelola oleh lembaga-lembaga keuangan independen merupakan bagian keuangan negara ataukah merupakan kekayaan negara yang dipisahkan sebagaimana halnya kekayaan pada perusahaan-perusahaan negara/ daerah.

Bila ditelusuri pengertian dan ruang lingkup keuangan negara sebagaimana dituangkan dalam penjelasan Undang-undang Keuangan Negara dapat diperoleh penjelasan bahwa pendekatan yang digunakan dalam merumuskan keuangan negara bersifat multi dimensi dengan melihat dari sisi obyek, subyek, proses, dan tujuan yang hendak dicapai. Menyadari luasnya bidang pengelolaan keuangan negara, Undang-undang Keuangan Negara mengelompokkan ke dalam tiga sub bidang pengelolaan, yaitu sub bidang pengelolaan fiskal, sub bidang pengelolaan moneter, dan sub bidang pengelolaan kekayaan negara yang dipisahkan.

Kendati pengelolaan keuangan negara dikelompokkan ke dalam tiga sub bidang tersebut di atas, pemikiran dichotomis dalam bentuk kekayaan negara yang tidak dipisahkan dengan yang dipisahkan tetap didasarkan pada konsepsi sebagaimana telah dijelaskan dalam artikel terdahulu, yaitu terkait dengan jenis produk atau layanan yang dihasilkan subyek yang bersangkutan dalam bentuk public goods atau private goods.

Pemikiran dimaksud didasarkan pada suatu kenyataan bahwa otoritas keuangan independen merupakan lembaga negara yang secara konsepsi menyusun dan melaksanakan kebijakan untuk kepentingan (perekonomian) nasional yang secara tidak langsung berpengaruh terhadap kesejahteraan masyarakat secara luas. Produk-produk yang dihasilkan oleh otoritas tersebut bukanlah merupakan produk yang hanya dapat dinikmati oleh sekelompok masyarakat yang bersifat eksklusif.

Pemisahan kekayaan dimaksud semata-mata untuk menjamin kemampuannya untuk mengelola kebijakan yang bersifat spesifik, sehingga tidak terkendala oleh pola baku pengelolaan anggaran pemerintah. Oleh sebab itu, anggaran otoritas keuangan independen dimaksud tetap dibawah pengawasan lembaga legislatif (DPR) dan diperiksa oleh Badan Pemeriksa Keuangan.

Mendasarkan pada pola pikir di atas, dan memperhatikan trend yang mulai berkembang pada saat itu, para penyusun Undang-undang Keuangan Negara, mengelompokkan pemerintah daerah, yang secara konsep merupakan otoritas keuangan independen, ke dalam kelompok subyek yang mengelola kekayaan negara yang tidak dipisahkan. Pemikiran tersebut diperkuat pula oleh adanya pendapat para ahli keuangan negara bahwa ditinjau dari segi pengelolaan keuangan, pemerintah daerah merupakan ‘miniatur’ negara. Hal ini jelas terlihat dari peran eksekutif dan legislatif dalam penetapan anggaran pemerintah daerah, maupun dalam struktur organisasi kelembagaan yang memiliki kemiripan.


Dengan mengurai pola pikir para penyusun Undang-undang Keuangan Negara tentang prinsip pemisahan kekayaan negara tersebut di atas, dapat disimpulkan bahwa kekayaan Bank Indonesia merupakan bagian keuangan negara. Kendati status kekayaan negara tersebut dipisahkan dari APBN, pemisahan dimaksud tidak seperti halnya pemisahan yang dilakukan oleh negara untuk tujuan mencari keuntungan (profit oriented) seperti halnya pada perusahaan-perusahaan negara.

Bila diperhatikan, kedudukan Bank Indonesia dalam konstelasi kelembagaan negara memang unik. Bank Indonesia sebagai otoritas moneter juga merupakan lender of the last resort yang pada hakekatnya bertindak sebagai banker’s bank. Itu sebabnya, antara lain, yang menyebabkan Bank Indonesia harus memiliki status badan hukum dan juga memerlukan sejumlah modal dalam operasinya yang berasal dari Pemerintah.

Terkait dengan modal tersebut, sesuai ketentuan pemerintah berhak memperoleh bagian atas keuntungan yang diperoleh dari hasil operasi yang dilakukan oleh Bank Indonesia. Namun sebaliknya, pemerintah mempunyai kewajiban untuk memenuhi modal hingga jumlah yang telah ditetapkan, bila ternyata modal tersebut berkurang.

Dalam kedudukannya sebagai lembaga negara, Bank Indonesia tentunya terikat pada ketentuan pada umumnya ketika membuat keputusan untuk memisahkan kekayaannya, misalnya dengan membentuk yayasan ataupun perusahaan/ perseroan. Dan seperti perusahaan milik negara pada umumnya, kerugian yang mungkin terjadi dalam pengelolaan bukan merupakan kerugian negara sebagai otoritas.


KEY WORDS :

• Dalam Keuangan Negara dikenal otoritas keuangan independen yang menyusun dan/ melaksanakan kebijakan dalam rangka mendukung perekonomian nasional.
• Otoritas keuangan independen tersebut merupakan lembaga negara, yang karena sifat dari tugas dan kewenangannya, diberikan kewenangan untuk mengelola kekayaan negara yang dipisahkan.
• Alasan pemisahan kekayaan negara pada otoritas keuangan independen tidak sama dengan alasan yang digunakan untuk unit-unit usaha pemerintah yang mencerminkan pemerintah sebagai individu dengan motivasi memperoleh keuntungan.



*
* *

1 comment:

pakertihutomo said...

Bapak Siswo yth,

Saya ingin memberi beberapa komentar yang selama ini agak mengganjal di pikiran saya. Pertama ada suatu anekdot, ataukah mungkin memang kenyataan, bahwa dunia ini di pimpin bukan oleh presiden2 atau raja2 dr suatu pemerintahan negara, tetapi sebenarnya di pimpin oleh Gubernur/Presiden dari Bank2 Sentral. Karena sifat "independensi" yang di punyainya. Bahkan pemerintah tidak bisa melakukan intervensi. Presiden dari suatu negara adi kuasa sekalipun pun tidak bisa serta merta memberhentikan Gubernur Bank Sentral.
Apabila mereka berkumpul, seluruh dunia akan lebih menaruh perhatian yang amat sangat dan mendengar dengan sangat hati-hati, apa yang mereka katakan. Sentimen positif maupun negatip segera bergulir merasuki sendi-sendi perekonomian dunia. Hiruk pikuk langkah2 kebijakan para pemimpin formal pemerintahan dunia segera bergulir sbg bentuk antisipasi dampak dari signal ataupun apa yg di kemukakan para pemilik dunia ini. Pendeknya dunia ada dalam genggamannya.
Di Indonesia, kita pun menyaksikan bahwa presiden ketika itu tidak bisa menghentikan Gubernur bank Indonesia. Berhentinya seorang gubernur bank sentral harus sesuai dengan UU. Dengan demikian, pemilihan seorang gubernur bank sentral dan board of Director, harus melalui fit and propper test yg benar-benar, sebenarnya. Karena kl terjadi kesalahan maka tidak serta merta akan mudah untuk menggantinya.
Kedua, Gaji Gubernur bank Sentral di kebanyakan negara (termasuk di Indonesia) ternyata jauh lebih besar dari gaji seorang Presiden (apalagi di negara berkembang).
Ketiga, kontek Indonesia, dalam UU no 23/1999 ttg Bank Indonesia. Dikatakan bahwa pemerintah menyediakan modal minimum untuk Bank Sentral guna membiayai operasinya. Apabila rugi pemerintah harus menutup kecukupan modal tadi. Sebaliknya, keuntungan dari bank sentral juga harus di setorkan ke kas negara. Pertanyaan saya, apakah Bank sentral kita selama ini (kl untung) juga menyetorkan keuntungannya?
Keempat, salah satu tugas bank sentral adalah memaintain inflasi dan exhcange rate. Untuk inflasi sbg mana di ketahui bukan hanya menyangkut dampak moneter semata yi terkait dg money supply, tetapi jg faktor supply dan demand dari good n services, yg mungkin di luar kontrol dari otoritas moneter, tetapi lebih pd sektor pemerintah. Demikian pula untuk exchange rate. Ini sangat ditentukan oleh perdagangan internasional (expor/impor), capital inflow dan outflow ( yang jenisnya mungkin sangat beragam : Short freshmoney, DPI, longterm investment eg. gov bonds) yg tentu treatmentnya berbeda-beda. Dengan perkataan lain, koordinasi pemerintah dengan suatu bank sentral sangat mutlak dilakukan. Apakah ada tim khusus antara pemerintah dan bank sentral yg membahas masalah2 ini? Sampai sejauh mana tim ini berjalan dengan effektif. Terimakasih atas tanggapan Bapak. Pakertihutomo.