DISKRESI KEUANGAN DITINJAU DARI PERSPEKTIF UNDANG-UNDANG BIDANG KEUANGAN NEGARA DAN PENYELESAIAN KASUS KORUPSI [1]  

Introduksi

Diskresi,pada hakekatnya, adalah suatu bentuk pelanggaran terhadap kaidah baku yang berlaku secara umum. Oleh karena itu,  dalam pengelolaan keuangan negara (baca: pelaksanaan anggaran) tindakan yang didasarkan pada diskresi hampir tidak pernah dapat dibenarkan. Hal ini disebabkan karena tindakan dalam pelaksanaan anggaran, pada prinsipnya,  bukanlah tindakan yang berdiri sendiri.

Dalam konsepsi Hukum Keuangan Negara, pelaksanaan  anggaran adalah bagian dari suatu rangkaian panjang sebuah proses yang diawali dari suatu proses politik. Sebuah proses pengambilan keputusan yang dilakukan dalam sebuah forum sakral antara   lembaga eksekutif dan lembaga legislative. Yaitu, penetapan anggaran pendapatan dan belanja negara (APBN). Oleh karena itu, lembaga eksekutif sebagai pelaksana keputusan tersebut memiliki kewajiban (obligatory) mematuhi berbagai keputusan yang telah dituangkan dalam APBN.

Praktek tersebut merupakan hal yang berlaku umum di berbagai negara, khususnya, negara dengan system politik demokratif. Walaupun dengan gradasi yang berbeda antara satu negara dengan negara lainnya, respek pemerintah terhadap keputusan  politik di bidang anggaran pendapatan dan belanja negara tersebut pada hakekatnya tetap terjaga. Lihat saja misalnya di Amerika Serikat, maupun di negara-negara Eropa Barat, seperti Perancis, Negeri Belanda, Jerman, dlsb. Hal yang demikian terjadi pula dalam praktek di Indonesia. Oleh karena itu, perubahan anggaran pendapatan dan belanja negara melembaga dalam system pengelolaan anggaran di Indonesia.

Untuk dapat melakukan observasi terhadap pemikiran tentang penerapan diskresi dalam pengelolaan keuangan negara beserta implikasinya, makalah yang disajikan pada kesempatan ini akan dibagi dalam dua bagian. Yaitu, bagian pertama yang membahas  pemikiran konsepsi tentang pengelolaan keuangan negara dan kemungkinan dilakukannya diskresi; dan bagian kedua yang menyajikan praktek pelaksanaan diskresi.  Atas dasar berbagai pemikiran yang terkandung dalam kedua bagian tersebut, pada bagian akhir akan disampaikan  kesimpulan.


A. ANALISIS TEORITIK

1. Pengelolaan Keuangan Negara

Menurut  studi Ilmu Hukum Keuangan Negara, Pengelolaan Keuangan Negara terbagi dalam dua aspek (sisi), yaitu : aspek politis dan aspek administratif.

Sudut pandang dari dua aspek sebagaimana tersebut di atas ditrapkan pula di Indonesia. Bahkan, pemisahan dimaksud di Indonesia diwujudkan secara tegas dengan menempatkan kedua aspek pengelolaan keuangan negara tersebut  dalam undang-undang yang berbeda. Yaitu, aspek politis pengelolaan keuangan negara dalam Undang-undang No. 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara, sedangkan aspek administratifnya dalam Undang-undang No. 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara.

a. Aspek Politis : Anggaran Negara merupakan kesepakatan politik.

Dalam kajian Ilmu Hukum Keuangan Negara, aspek politik keuangan negara ini  secara substansi mengatur hubungan hukum antara lembaga legislatif dan lembaga eksekutif dalam rangka penyusunan dan penetapan anggaran pendapatan dan belanja negara (APBN).
  
Secara konkrit, aspek politis keuangan negara tersebut terkait dengan pelaksanaan pemikiran/ ide yang terkandung dalam undang-undang dasar. Yakni, mengatur bagaimana amanah undang-undang dasar yang meliputi penyelenggaraan pemerintahan negara dan pemenuhan hak-hak azasi warga negara harus diwujudkan.

Amanah undang-undang dasar dimaksud  diwujudkan dalam bentuk kegiatan pengelolaan rumah tangga negara, baik dari aspek kegiatan yang akan dilaksanakan maupun dari aspek  pembiayaannya (financing). Dari aspek pembiayaan, pada hakekatnya, menjawab pertanyaan bagaimana pemerintah dapat membiayai kegiatan pemerintah dalam rangka mewujudkan penyelenggaraan pemerintahan dan pemenuhan hak-hak azasi warga negara.

Di negara demokratis, peran rakyat melalui sistem perwakilannya (lembaga legislatif) dalam pelaksanaan aspek politis keuangan negara ini sangat dominan dibandingkan peran pemerintah (lembaga eksekutif) yang pada prinsipnya hanya merupakan pelaksana. Mewakili rakyat, setiap tahun, lembaga legislatif membuat kesepakatan dengan lembaga eksekutif mengenai rencana kerja yang harus dilakukan dalam rangka mewujudkan amanah undang-undang dasar tersebut di atas. Kesepakatan tersebut bukan saja berisi kegiatan-kegiatan yang harus dan akan dilaksanakan, akan tetapi juga berisi bagaimana cara pembiayaannya. Dalam arti, dari mana pendanaan untuk membiayai kegiatan tersebut dapat diperoleh. Kesepakatan inilah yang kemudian dikenal secara luas dengan istilah Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara.

Dengan demikian, secara politis, Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara adalah suatu bentuk kesepakatan antara lembaga legislatif dan lembaga eksekutif yang berisi rencana kegiatan dan cara pembiayaannya. Dalam kesepakatan tersebut lembaga legislatif memberikan kewenangan sepenuhnya kepada lembaga eksekutif untuk melaksanakan kegiatan-kegiatan yang tertuang didalamnya, di satu sisi, dan memberikan kewenangan untuk mengupayakan pendanaan dalam rangka membiayai kegiatan tersebut. Inilah yang kemudian dikenal dengan istilah autorisation parlementaire.

Konsekuensi logis dari kesepakatan tersebut adalah :

Lembaga legislatif memiliki hak untuk melakukan pengawasan agar kesepakatan tersebut dilaksanakan dengan baik dan benar. Dalam arti bahwa seluruh rencana kegiatan yang tertuang dalam kesepakatan dimaksud harus dapat diwujudkan. Disamping itu, lembaga legislatif memiliki hak untuk meminta pertanggungjawaban terhadap realisasi kesepakatan dimaksud.

Sedangkan lembaga eksekutif memiliki  kewajiban untuk melaksanakan dan mewujudkan program kerja sesuai dengan rencana yang telah disepakati, serta menyampaikan pertanggungjawaban baik dari segi kinerja maupun keuangan. Sementara itu, hak yang dimiliki oleh lembaga eksekutif berupa kewenangan untuk mengupayakan pendanaan dalam koridor kebijakan umum yang telah disepakati bersama.

Untuk dapat melakukan pengawasan secara efektif dan efisien terhadap pengelolaan anggaran negara yang dilaksanakan oleh lembaga eksekutif, lembaga legislatif memiliki peralatan ataupun prinsip-prinsip yang dikenal sebagai Golden Principles Of Budget Execution, yang terdiri dari: prinsip-prinsip anterioritas, annualitas, spesialitas/ spesifitas, universalitas, dan prinsip unitas.

Prinsip anterioritas atau prinsip prealable menegaskan bahwa anggaran negara baru dapat dinyatakan sah dan dapat dilaksanakan bilamana terlebih dahulu memperoleh pengesahan/ persetujuan dari lembaga legislatif. Dalam praktek, prinsip ini kemudian diwujudkan dalam berbagai ketentuan yang menyatakan, misalnya bahwa Anggaran Negara (APBN) merupakan dasar bagi pengeluaran negara, atau adanya larangan bagi pejabat pemerintah untuk membuat perikatan bilamana tidak tersedia/ tidak cukup tersedia dana dalam APBN untuk suatu kegiatan tertentu. Bila diperhatikan, prinsip ini merupakan prinsip yang paling penting di antara prinsip yang ada, karena menyangkut pemberian persetujuan lembaga legislatif kepada lembaga eksekutif.

Prinsip annualitas menyatakan bahwa anggaran negara berlaku dalam suatu periode tertentu, misalnya satu tahun. Prinsip tersebut bukan hanya sekedar pernyataan tentang periode berlakunya suatu anggaran negara, akan tetapi memiliki konsekuensi bahwa semua pengeluaran yang dilakukan oleh pihak eksekutif di luar periode yang telah ditetapkan merupakan pengeluaran yang tidak sah.

Prinsip spesialitas yang pada prinsipnya menjaga agar anggaran digunakan khusus untuk kegiatan-kegiatan yang telah ditetapkan ini pada prinsipnya akan memudahkan lembaga legislatif mendeteksi apakah program-program yang telah diputuskan dilaksanakan sesuai tujuan, dan tidak digeserkan sesuai dengan kehendak lembaga eksekutif dalam pelaksanaan. Sesuai dengan maksudnya, prinsip ini lebih ditekankan pada fungsi-fungsi dalam penyelenggaraan pemerintahan, yakni antara lain, fungsi pemerintahan negara, fungsi keamanan, fungsi kesejahteraan rakyat, dlsb. Selanjutnya, dalam penyusunan anggaran negara ditambahkan unsur organisasi sebagai subyek (pelaksana) yang merupakan penanggungjawab kegiatan. Terkait dengan itu, dalam praktek kemudian dikenal pengeluaran untuk fungsi tertentu yang dilaksanakan oleh kementerian/ satuan kerja tertentu.

Prinsip universalitas merupakan prinsip yang mewajibkan adanya kas tunggal dalam pengelolaan keuangan negara. Selanjutnya, prinsip ini mengharuskan agar semua penerimaan di setor ke Kas Negara dan semua pengeluaran dilakukan melalui Kas Negara. Dengan prinsip ini lembaga legislatif akan mudah mengendalikan pengelolaan kas pemerintah untuk menghindarkan pemborosan ataupun fraude yang mungkin terjadi.

Prinsip unitas yang menyatakan bahwa APBN yang disepakati dan harus dilaksanakan oleh lembaga eksekutif harus tertuang dalam satu dokumen, bukan terpisah-pisah dalam berbagai dokumen. Tujuan penempatan anggaran negara dalam satu dokumen ini adalah agar lembaga legislatif dengan mudah dapat mengendalikan seluruh anggaran yang telah disepakati dan ditetapkannya, sehingga terhindar terjadinya fraude dalam pengelolaan keuangan negara.

b.   Aspek Administratif  : Pelaksanaaan Anggaran merupakan operasionalisasi sebuah keputusaan politik.

Bila aspek politik keuangan negara secara substansi mengatur hubungan hukum antara lembaga legislatif dan lembaga eksekutif dalam rangka penyusunan dan penetapan anggaran pendapatan dan belanja negara (APBN), aspek administratifnya mengatur hubungan hukum antar instansi dalam lembaga eksekutif dalam rangka pelaksanaan anggaran pendapatan dan belanja negara (APBN). 

Dalam aspek administratif pengelolaan keuangan negara terdapat serangkaian tindakan (sequential act)  yang diawali dengan pemberian kewenangan oleh Presiden sebagai Kepala Pemerintahan kepada para pembantunya, penerbitan dokumen yang dijadikan dasar dalam melaksanakan UU APBN, dan pelaksanaan kegiatan.

1)   Otorisasi Presiden

Pemberian otorisasi parlementer dalam bentuk pengesahan dan penetapan Undang-undang APBN, menandai berakhirnya tahapan politis dalam pengelolaan keuangan Negara. Selanjutnya, pengelolaan keuangan Negara memasuki tahapan administratif.

Secara konkrit, aspek administratif keuangan negara tersebut terkait dengan teknik bagaimana Undang-undang APBN dilaksanakan. Yakni, mengatur bagaimana kesepakatan antara lembaga eksekutif dan lembaga legislatif yang telah dituangkan dalam Undang-undang APBN dapat diwujudkan oleh berbagai instansi di dalam Kementerian/ Lembaga.

Mengawali tahapan administratif tersebut, sebagai tindak lanjut dari pemberian otorisasi parlementer yang diberikan kepada Pemerintah, Pemerintah, dalam hal ini Presiden, kemudian menerbitkan Otorisasi Presiden (Presidential Authorization)  yang ditujukan kepada para Menteri/ Pimpinan Lembaga sebagai pengguna anggaran (budget user).

Secara substansi, Otorisasi Presiden tersebut berupa pemberian mandat/ kuasa kepada para Menteri/ Pimpinan Lembaga untuk melaksanakan berbagai kegiatan beserta alokasi dana sebagaimana telah dituangkan dalam Undang-undang APBN. Di dalam system pengelolaan keuangan Negara Indonesia, Otorisasi Presiden dimaksud diwujudkan dengan peraturan presiden yang mengatur tentang rincian APBN.

Bila dicermati dengan saksama, lahirnya Otorisasi Presiden tersebut mengandung dua makna penting. Pertama, di pihak Kementerian Keuangan dan, kedua, di pihak Kementerian/ Lembaga.

Di pihak Kementerian Keuangan keputusan Presiden tersebut menandai: pertama, berakhirnya peran Menteri Keuangan yang selama pembahasan bersama Legislatif bertindak mewakili Presiden  dan berperan selaku Penguasa Fiscal (Fiscal Authority); dan kedua, menandai dimulainya peran Menteri Keuangan selaku Bendahara Umum Negara (Treasurer) yang mengendalikan pengeluaran berbagai kementerian/ lembaga agar bertindak sesuai UU APBN dan mematuhi aturan dalam tata kelola administrasi Keuangan Negara.

Sedangkan di pihak Kementerian/ Lembaga, membebankan kewajiban kepada para Menteri  untuk melaksanakan kesepakatan yang telah disetujui antara Pemerintah dengan lembaga legislatif sesuai bidangnya masing-masing.

Dengan demikian, terkait dengan makna kelahiran Otorisasi Presiden tersebut --khususnya makna kedua--, berbagai tindakan para pejabat publik dalam pelaksanaan APBN (dalam tahapan administratif) hanya merupakan operasionalisasi keputusan politis. Dengan kata lain, berbagai tindakan/ keputusan para pejabat publik terkait dengan pelaksanaan APBN adalah sekedar membuat berbagai keputusan yang telah dituangkan dalam APBN menjadi sesuatu yang nyata.  

Perubahan dalam bentuk apa pun, kecuali telah diberikan mandat sebelumnya oleh Lembaga Legislatif, ditinjau dari sudut Hukum Keuangan Negara, merupakan suatu bentuk pelanggaran. Hal ini karena setiap perubahan yang terjadi sebagai akibat keputusan pejabat public dapat  dipastikan akan melanggar prinsip pengelolaan Keuangan Negara (Golden Principles) sebagaimana dikemukakan di atas.

2)   Otorisasi Menteri

Dalam rangka mengoperasionalkan keputusan politik yang tertuang dalam UU APBN, setiap Kementerian/ lembaga kemudian wajib menyusun dokumen pelaksanaan.  Di dalam sistem tata kelola keuangan negara Indonesia -- menurut undang-undang bidang keuangan negara – dokumen dimaksud dikenal dengan nama Daftar Isian Pelaksanaan Anggaran (DIPA).

Secara prinsip, sesuai alur pemikiran yang disampaikan di atas, DIPA suatu kementerian/ lembaga berisi segala rincian kegiatan dan sekaligus rincian pembiayaan (anggaran) yang diperlukan yang akan dilaksanakan selama satu tahun ke depan. Sebagai alat operasional, dokumen (DIPA) tersebut kemudian terbagi dalam unit-unit kerja kementerian/ lembaga yang dikenal dengan istilah Satuan Kerja (Satker). Artinya, setiap Satker akan memiliki dokumen pelaksanaan anggaran (DIPA) sendiri-sendiri sebagai alat operasional dalam melaksanakan kegiatannya.

Bila dicermati, dokumen pelaksanaan anggaran (DIPA) tersebut memiliki dua arti penting. Pertama, dilihat dari sudut Hukum Keuangan Negara; dan kedua, dilihat dari sudut manajemen, khususnya, manajemen keuangan negara.

Ditinjau dari sudut Hukum Keuangan Negara, dokumen pelaksanaan anggaran (DIPA)  merupakan dokumen yang memiliki karakter otorisasi yang dijadikan dasar bagi pelaksanaan pengeluaran negara. Bila diperhatikan dengan seksama, penerbitan DIPA tersebut merupakan bagian terakhir dari suatu rangkaian pemberian otorisasi (kewenangan). Yaitu, yang dimulai dengan Otorisasi Parlemen (otorisation parlementaire) dari lembaga legislatif kepada lembaga eksekutif  yang berupa UU APBN; kemudian diikuti dengan Otorisasi Presiden (Otorisation Presidentiele) dari Presiden kepada setiap kementerian/lembaga yang diwujudkan dalam bentuk Peraturan Presiden tentang Rincian APBN;  dan terakhir, Otorisasi Kementerian (Otorisation Ministeriele) dari Kepala Kementerian/ Lembaga kepada para pejabat bawahannya (Kepala Satuan Kerja) dalam bentuk DIPA.

Terkait dengan itu, penerbitan berbagai (surat) keputusan oleh pejabat publik dalam pelaksanaan APBN bukan merupakan keputusan yang berdiri sendiri, melainkan merupakan akibat dari suatu keputusan politis yang telah diambil dalam rangka penyusunan dan penetapan Undang-undang APBN. Penerbitan surat keputusan oleh para Pejabat Publik dimaksud adalah suatu bentuk tindakan dalam pemenuhan unsur untuk melengkapi langkah operasionalisasi keputusan politis.

Sedangkan ditinjau dari sisi lainnya, yaitu dari sudut manajemen keuangan negara, DIPA merupakan sebuah dokumen acuan bagi pelaksanaan kegiatan dan anggaran untuk setiap satuan kerja sebuah kementerian/ lembaga. Dus, DIPA tersebut merupakan alat kendali (means of control). Yaitu, merupakan alat kendali operasional :

·   agar berbagai keputusan yang dilakukan oleh para pejabat publik di kementerian/ lembaga tetap mengacu dan sejalan dengan keputusan politik,
·      agar pelaksanaan kegiatan dan pelaksanaan pengeluaran anggarannya tetap memperhatikan prinsip-prinsip pengelolaan anggaran (keuangan negara), antara lain: prinsip annualitas, prinsip spesialitas, dlsb.

Kedua hal di atas itulah, pada hakekatnya, yang melandasi makna hubungan antara UU APBN dengan DIPA.

2.   Diskresi dalam pengelolaan keuangan negara

Sebuah system pengelolaan keuangan pemerintah yang baik adalah bilamana system tersebut mampu mendukung kegiatan unit-unit pemerintahan dalam jajarannya, tanpa  menimbulkan kendala dalam situasi apa pun. Pemikiran inilah yang menjadi acuan para pejabat pengelola keuangan negara ketika berhadapan dengan berbagai ketentuan pengelolaan keuangan yang dirasakan demikian tidak fleksibel.  

Berbagai pihak berpendapat bahwa, sepanjang dananya tersedia dalam anggaran negara, atau terdapat keadaan yang membutuhkan suatu tindakan cepat pemerintah,  seharusnya pemerintah memiliki keleluasaan untuk menggunakan dana yang tersedia, atau setidak-tidaknya menggeserkan dana yang disediakan untuk kepentingan lain yang untuk sementara waktu belum digunakan. Pemikiran seperti inilah yang kemudian melahirkan gagasan tindakan yang bersifat diskretif.

Tentunya kita semua sependapat bahwa mengelola negara bukanlah sekedar menerapkan norma yang ada secara kaku. Namun, lebih dari itu. Mengelola negara, secara essensi, adalah menjamin negara mampu menyelenggarakan kewajibannya kepada rakyatnya dengan sebaik-baiknya.

Namun demikian, perlu disadari bahwa sebuah diskresi, menurut para ahli hukum, lahir karena adanya sebuah kekosongan aturan (regulasi). Kekosongan aturan itu  sendiri dipicu oleh adanya suatu keadaan yang memaksa (force  majeur).  Atau, dalam alur logika yang sangat sederhana  yang mudah dipahami oleh masyarakat awam adalah, bahwa lahirnya sebuah diskresi disebabkan karena keadaan yang sedang dihadapi bersifat sangat khusus, sehingga berbagai ketentuan yang ada tidak dapat digunakan untuk menyelesaikan permasalahaan yang timbul. Dengan kata lain, bahwa diskresi akan menyebabkan terjadinya penyimpangan atau pelanggaran terhadap ketentuan yang ada. Hal yang demikian sangat logis, mengingat ketentuan yang ada, pada hakekatnya hanya diciptakan untuk mengatur keadaan yang biasa (normal).

Berdasarkan pemikiran seperti itulah kemudian para ahli hukum berpendapat  bahwa lahirnya sebuah diskresi harus memenuhi dua persyaratan, yaitu, pertama, terjadi keadaan yang memaksa; dan kedua, terdapat kekosongan aturan hukum.

Ternyata, persyaratan lahirnya sebuah diskresi dalam pengelolaan keuangan negara, secara prinsip, tidak berbeda dengan konsep tersebut di atas.

Prinsip-prinsip pengelolaan keuangan negara sebagaimana disampaikan di atas, terutama tiga prinsip pertama   -- anterioritas, annualitas, dan spesialitas/ spesifitas – hanya dapat dilanggar ketika terjadi situasi yang memaksa (force majeur). Hal ini  bukan karena alasan bahwa secara formal  APBN merupakan sebuah undang-undang, melainkan karena APBN, pada hakekatnya, adalah sebuah kesepakatan antara rakyat dan pemerintah. Diskresi di tingkat ini merupakan diskresi  terkait dengan keputusan yang dapat mengakibatkan terjadinya pengeluaran negara. Diskresi semacam ini dapat dinamakan diskresi substansial.

Di sisi pelaksanaan anggaran, berbagai keputusan yang bersifat diskretif harus dilakukan dengan tetap mengacu pada paradigma yang menyatakan bahwa pelaksanaan anggaran adalah merupakan operasionalisasi sebuah keputusan politik. Terkait dengan itu, diskresi yang mungkin dilakukan adalah hanya mencakup  bagaimana operasi  pelaksanaan kegiatan penerimaan dan pengeluaran negara  dapat tetap dilaksanakan ketika terjadi situasi yang tidak seperti biasanya. Namun dalam hal ini, langkah-langkah diskretif yang diambil harus tetap berpatokan pada prinsip kehati-hatian (prudential principle) untuk menghindarkan terjadinya kerugian negara. Diskresi di tingkat ini merupakan diskresi formal atau operasional. Hal ini dapat dilihat misalnya dalam system pembayaran pada akhir tahun.

3.   Kerugian Negara

Menurut definisi, yang dimaksud dengan kerugian Negara adalah kekurangan asset/ kekayaan Negara karena suatu perbuatan melanggar/ melawan hukum, lalai, ataupun karena force majeur. Kekurangan asset/ kekayaan ini dapat terjadi antara lain karena uang yang seharusnya disetor, tidak disetor; kekayaan yang seharusnya menjadi milik Negara, tidak menjadi milik Negara; atau dapat juga antara lain, karena uang yang berada di kas Negara berkurang secara melanggar/ melawan hukum; atau asset yang menjadi milik Negara terlepas dari kepemilikan Negara secara melanggar/ melawan hukum.

Bila dicermati, kerugian negara dimaksud adalah merupakan akibat dari suatu perbuatan melawan hukum. Sementara itu, perbuatan melawan hokum itu sendiri dapat terjadi  di ranah administratif ataupun di ranah non administratif.

Pembedaan antara keduanya, disamping disebabkan karena sifat (nature) perbuatannya, juga terutama didasarkan pada pola penyelesaian kerugian negara itu sendiri. Konkritnya, kerugian negara yang terjadi di ranah administratif diselesaikan secara administratif dalam sebuah peradilan administratif. Sedangkan kerugian negara yang yang terjadi di ranah non administratif diselesaikan di peradilan umum, baik menurut hokum perdata maupun hokum pidana.

B.   Penerapan Diskresi dan Implikasinya

1.   Arahan Presiden

Menghadapi situasi yang cukup sulit dalam pelaksanaan anggaran, khususnya terkait dengan penyerapan dana anggaran yang relatif rendah oleh hampir seluruh Kementerian/ Lembaga,  beberapa waktu lalu Pemerintah telah menerbitkan arahan yang terdiri dari  lima butir. Bila diperhatikan secara seksama, arahan dimaksud, pada prinsipnya, menegaskan bahwa berbagai pihak harus dengan cermat membedakan perbuatan salah dalam pengelolaan keuangan negara yang bersifat administratif dan bersifat non-administratif beserta penanganan penyelesaian kerugian negaranya.

Yang menarik adalah bahwa dalam arahan dimaksud terdapat pernyataan yang dapat menimbulkan salah pemahaman berbagai pihak. Bukan saja para pejabat pengelola keuangan, tetapi juga para auditor, maupun para penegak  hukum. Pernyataan dimaksud terdapat dalam butir satu yang menyatakan bahwa ‘ diskresi keuangan tidak bisa dipidanakan’.

Dengan mengacu  pada uraian sebagaimana disampaikan dalam angka romawi 2 di atas, makna yang terkandung dalam arahan tersebut harus dipahami secara komprehensif, dan perlu disikapi dengan bijak. Kecuali dalam keadaan force majeur, pengertian diskresi keuangan di atas harus dimaknai sebagai diskresi operasional  atau hanya bersifat  administratif.  Oleh sebab itu, arahannya jelas. Yaitu,  tidak  layak  untuk dipidanakan !

2.   Implikasi

Menyikapi arahan tersebut bebagai pihak kini telah menyiapkan  atau bahkan telah mengambil langkah-langkah  dengan menyusun ketentuan pelaksanaan. Namun sayangnya, berbagai langkah yang dipersiapkan tampaknya  cenderung tidak sejalan dengan konsepsi pengelolaan keuangan negara.

Di sisi  lain, pihak aparat penegak hokum menjadi ragu ketika mengambil langkah dalam menangani kasus-kasus yang merugikan negara. Keraguan dimaksud dipicu pula oleh langkah Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) yang merekomendasikan agar kerugian negara yang terjadi di berbagai unit satuan kerja untuk dikembalikan kepada negara dalam tempo 60 hari. Padahal,dalam kenyataan, tidak semua kejadian kerugian negara dimaksud terjadi di ranah administratif.

K E S I M P U L A N

Dari pembahasan di atas kiranya dapat disimpulkan sebagai berikut :
1. APBN merupakan sebuah kesepakatan politik yang dituangkan dalam bentuk undang-undang.
2.     Pelaksanaan APBN merupakan operasionalisasi dari sebuah keputusan politik.
3. Diskresi dalam pengelolaan keuangan negara dapat berupa substansial dan formal/ operasional
4.    Diskresi substansial, secara prinsip, hanya dapat dilakukan bila terjadi situasi force majeur.

*

*          *

---

[1]  Disajikan dalam Seminar yang diselenggarakan oleh Direktorat Jenderal Perbendaharaan – Kementerian Keuangan di Gedung Prijadi, Jakarta tanggal 23 Desember 2015.

DANA HIBAH DALAM ANGGARAN PENDAPATAN DAN BELANJA NEGARA

I.         INTRO

Masyarakat pada umumnya berpendapat  bahwa, pemberian dana hibah oleh Pemerintah tidak perlu dipertanggungjawabkan.  Alasannya adalah, karena hibah merupakan sejumlah dana yang diberikan oleh Pemerintah kepada pihak-pihak tertentu di luar Pemerintah.  

Pihak-pihak tertentu sebagai penerima hibah, karena berada di luar system pemerintah (system APBN) tentunya tidak terikat dengan system tata kelola keuangan negara. Sementara itu, masih menurut mereka,  bagi Pemerintah sendiri, transfer yang dilakukan sudah merupakan sebuah kegiatan. Oleh karena itu, logikanya, bukti transfer yang diperoleh dalam kegiatan dimaksud sudah dapat dijadikan bukti pengeluaran negara yang sah.

Pernyataan di atas adalah sebuah pernyataan yang disusun atas dasar logika awam. Sebuah pernyataan yang tidak memiliki landasan pikir  konsepsional yang  dapat dipertanggungjawabkan, khususnya dari sudut pandang keilmuan di bidang hukum keuangan negara.  

                   

II.      KONSEPSI TEORITIK

1.      Hibah Dalam Pengelolaan Keuangan Negara

Untuk  dapat memberikan analisis terhadap berbagai kasus yang berkaitan dengan pelaksanaan pemberian Hibah (grant)  perlu dilakukan telaahan terhadap konsepsi teoritik, khususnya, terkait dengan dana Hibah dalam system anggaran negara. Tujuannya adalah agar  dapat dirunut bagaimana pelaksanaan anggaran Hibah dimaksud oleh instansi pelaksana, baik di tingkat Pemerintah Pusat ataupun di tingkat Pemerintah Daerah.

Mengacu pada  teori Keuangan Negara, anggaran Negara pada prinsipnya digunakan oleh Pemerintah untuk membiayai kegiatan rumah tangga Negara. Dalam kaitan ini, dana yang berhasil dihimpun Pemerintah, baik melalui system perpajakan ataupun system penerimaan bukan pajak, digunakan untuk membiayai empat kelompok pengeluaran negara. Yaitu, pengeluaran untuk:

1.  membiayai belanja negara, dalam hal ini untuk pengadaan barang dan jasa  Pemerintah,

2.   membayar hutang beserta bunganya,

3.   transfer, dan

4.    pembiayaan lain.

Dalam konsepsi Ilmu Keuangan Negara, pengeluaran untuk transfer bukanlah merupakan pengeluaran negara dalam arti sebenarnya sebagaimana pengeluaran untuk belanja negara. Pengeluaran transfer, pada hakekatnya, merupakan pemindahan kemampuan ekonomis dari negara kepada pihak-pihak lain. Pengertian ‘transfer’ ini oleh masyarakat umum lebih dikenal dengan istilah ‘hibah’.

Dalam tata kelola keuangan negara pengeluaran untuk transfer/ hibah oleh Pemerintah dapat diberikan kepada institusi ataupun kepada individu. Sesuai dengan pemikiran tersebut, transfer kepada institusi oleh Pemerintah dapat diberikan kepada negara lain ataupun kepada pemerintah yang tingkatannya lebih rendah (Local government). Sedangkan transfer kepada individu, sesuai namanya, diberikan oleh Pemerintah kepada perorangan, termasuk, dalam hal ini, organisasi non pemerintah.

Menurut kenyataan, dalam berbagai kepustakaan tentang Ilmu Keuangan Negara, beberapa ahli memiliki persepsi yang beragam. Beberapa Ahli berpendapat bahwa pengertian institusi bukan saja terbatas pada institusi pemerintahan, akan tetapi termasuk institusi yang dikelola oleh masyarakat (Non Government Organization – NGO). Sedangkan yang dimaksud individu adalah hanya terbatas pada pengertian perorangan.  Terkait dengan itu, pengertian transfer kepada individu menjadi sangat jelas bentuknya yaitu, antara lain berupa tunjangan pensiun ataupun tunjangan yang diberikan kepada penduduk yang memiliki penghasilan di bawah standar rata-rata.

Dengan mengacu pada makna pemberian hibah yang pada prinsipnya hanya ditujukan untuk penerima hibah, pola dan mekanisme pemberian hibah dilakukan dengan cara khusus.

Secara formal, pengeluaran hibah dipicu oleh pengajuan proposal kepada Pemerintah. Namun demikian, seperti pada umumnya pengajuan alokasi pengeluaran anggaran negara, kunci pemberian hibah terletak pada analisis atau penilaian terhadap proposal yang diajukan oleh calon penerima hibah. Dalam kaitan ini, proposal hibah dapat disetarakan dengan dokumen yang digunakan sebagai dasar pengambilan keputusan alokasi pengeluaran negara. Hal ini terlihat ketika proposal hibah mendapat persetujuan pihak berwenang, proposal dimaksud kemudian berubah fungsi sebagai  dokumen otorisasi yang merupakan dasar bagi pengeluaran negara/ daerah.

Sebagai dokumen yang kemudian dijadikan alas bagi pengeluaran negara/ daerah, proposal harus memuat kejelasan berbagai elemen/ unsur antara lain subyek, obyek dan manfaat yang hendak dicapai oleh subyek. Mengingat dokumen hibah akan berfungsi sebagaimana layaknya dokumen  otorisasi yang diberikan oleh lembaga legislatif, kajian terhadap elemen di atas harus dilakukan dengan cara saksama, mendasar, dan  secara rinci. Hal ini dimaksudkan agar pengeluaran yang nantinya dilakukan oleh negara dapat memperoleh manfaat sebagaimana yang diharapkan.

Oleh karena itu, dalam praktek,  pemberian hibah pada umumnya diikuti dengan persyaratan-persyaratan yang relatif mengikat bagi penerimanya. Persyaratan dimaksud antara lain, adalah, bahwa pemberi hibah harus memiliki keyakinan bahwa hibah tersebut akan dapat diwujudkan dengan baik sesuai  perencanaan sebagaimana tertuang dalam usulan (proposal) yang diajukan oleh calon penerima hibah.

Untuk mendukung hal tersebut pemberian dana hibah, pada prinsipnya, terikat pada hal-hal sebagai berikut. Pertama, dana hibah hanya dapat dicairkan setelah kegiatan yang direncanakan telah diwujudkan.  Artinya, hibah tidak dapat dilakukan secara blog dan dalam bentuk uang (in money term). Pemberian hibah harus didasarkan pada pengeluaran nyata. Oleh karena itu, pencairan dana hibah selalu menggunakan pola talangan (pre financing) yang kemudian dilakukan penggantian (reimbursement). Pemberian hibah hampir tidak pernah dilakukan melalui mekanisme pembayaran tunai, termasuk pemberian dalam bentuk uang muka.

Kedua, perlu dipastikan bahwa pelaksanaan penggunaan dana hibah mengikuti norma sebagaimana diterapkan dalam pelaksanaan pengeluaran negara yang berlaku pada umumnya. Dalam hal ini, antara lain, misalnya bahwa dalam pengadaan barang/ jasa  dilakukan dengan proses sedemikian rupa agar tercapai efektifitas, efisiensi, dan keekonomisan  penggunaan dana hibah.  Secara konkrit, hal tersebut diwujudkan melalui suatu proses pemilihan penyedia barang dan jasa yang berlaku pada tataran pemerintah, antara lain, melalui suatu proses pelelangan bilamana diperlukan.

2.      Pertanggungjawaban

Dalam pengelolaan keuangan negara dikenal adanya dalil bahwa setiap sen uang rakyat harus dipertanggungjawabkan. Makna yang dapat diungkapkan di balik pernyataan tersebut adalah bahwa penggunaan uang negara untuk kegiatan apa pun yang dilakukan oleh pemerintah, wajib dilaporkan kepada rakyat. Ini adalah sebuah konsekuensi dari prinsip anterioritas. Prinsip yang telah menyebabkan pemberian alokasi anggaran.bagi suatu kegiatan yang diusulkan oleh pemerintah.

Dalam tata kelola keuangan, pemberian pertanggungjawaban pada hakekatnya adalah memberi kepastian bahwa tujuan penggunaan dana dan manfaat yang diharapkan dari suatu pengeluaran telah sesuai dengan maksud  yang telah ditetapkan.

Beranjak dari hal-hal di atas, bahwa pertanggungjawaban bukanlah hanya memiliki pengertian yang sempit, yaitu hanya terbatas pada lingkup yang dibatasi oleh sebuah system Akan tetapi, dari segi pemaknaan, dapat memiliki dimensi makro yang mencakup  system lain. 

Konkritnya, dalam masalah pemberian hibah, pertanggungjawabannya bukanlah hanya terbatas pada bentuk laporan formal bahwa pengeluaran telah dilakukan, melainkan juga dituntut adanya kepastian bahwa kegiatan terkait dengan pemberian hibah tersebut benar-benar telah diilaksanakan, dan manfaat yang diharapkan benar-benar telah diwujudkan.

Dengan demikian, dalam hal pemberian hibah, pertanggungjawaban pada prinsipnya merupakan kesatuan yang utuh yang menjadi tanggungjawab bersama antara pemberi dan penerima. Walaupun, tentunya harus pula mempertimbangkan berbagai aspek, antara lain aspek kebijakan dan juga aspek teknis  pengelolaan.

Beranjak dari pemikiran seperti itulah tampaknya praktek pemberian hibah dari negara lain kepada pemerintah Indonesia menerapkan aturan yang sangat mengikat yang dituangkan baik dalam naskah perjanjian hibah maupun dalam prosediur standar pelaksanaan  (SOP) pemberian hibah. Bila dicermati, aturan yang sangat mengikat dalam pelaksanaan pemberian hibah tersebut, pada hakekatnya merupakan sebuah perwujudan  pengendalian dari pemberi hibah kepada  pihak penerima  hibah.

                               III.  IMPLEMENTASI HIBAH DI INDONESIA

Walaupun, secara prinsip, tetap mengikuti kaidah umum yang berlaku, dalam praktek pengelolaan keuangan negara di Indonesia,  pemberian hibah diwujudkan dalam bentuk yang sangat bervariasi. Bentuk-bentuk hibah yang dikenal oleh masyarakat pada umumnya selama ini adalah  Bantuan sosial (Bansos), Bantuan langsung Tunai (BLT), ataupun dalam bentuk lainnya.

Kendati tidak semua sependapat, para ahli keuangan negara di berbagai negara menyatakan bahwa dana pemerintah pusat yang disalurkan kepada pemerintah daerah adalah termasuk dalam kategori hibah. Oleh karena itu, dalam system Indonesia, Dana Alokasi Umum (DAU), Dana Alokasi Khusus  (DAK) merupakan pengeluaran transfer kepada Daerah.

Dalam kaitan ini, bila diperhatikan secara lebih cermat, Bantuan sosial, merupakan hibah yang dimensinya sangat luas. Bahkan saking luasnya, bantuan sosial itu sendiri seolah sudah merupakan pengertian generik yang menggantikan pengertian hibah itu sendiri.

Oleh karena itu, tidak dapat disalahkan bila pihak-pihak tertentu kemudian memasukkan berbagai hibah dalam kelompok bantuan sosial. Padahal, ditinjau dari sudut konsepsi teoritik hal tersebut tentunya tidak dapat dibenarkan.

   Praktek Pelaksanaan pemberian Hibah

Beranjak dari konsepsi teoritik yang dijadikan landasan dalam berbagai ketentuan pengelolaan keuangan Negara,  disinyalir bahwa :

1.      Seringkali ditemukan kesalahan dalam pemberian hibah.

Dengan mengacu pada konsep pemberian hibah yang menyatakan bahwa hibah hanya dapat diberikan untuk dimanfaatkan/ digunakan oleh penerima hibah, pemberian hibah yang dilakukan oleh pejabat Pemerintah/ Daerah seringkali tidak sejalan dengan prinsip dasar yang dijadikan landasan gagasan pemberian hibah.  

Dengan meneliti elemen dasar yang dijadikan landasan penilaian hibah, pemerintah (Pejabat) seharusnya sudah melihat dengan jelas bahwa sejak semula sebuah proposal ditolak atau disetujui permohonan hibahnya. Namun demikian, dalam praktek, proposal hanyalah merupakan suatu sarana formal bagi pemberian hibah.

2.      Hilangnya kendali dalam pengelolaan hibah.

Walaupun harus dilakukan dengan pertimbangan yang sangat cermat, setidaknya hal-hal yang seharusnya dijadikan acuan dalam pelaksanaan pemberian hibah  sebagaimana di bawah ini dituangkan dalam prosedur operasi pemberian hibah, sehingga pengendalian penggunaan dana  hibah tetap dapat dilakukan oleh pemerrintah.

a.  Teknik pencairan hibah

Sebagaimana telah dikemukakan, pemberian hibah harus didasarkan pada pengeluaran nyata. Tidak dapat dilakukan secara blog di awal ketika dilakukan persetujuan pemberian hibah. Oleh karena itu, pencairan dana hibah seharusnya dilakukan setelah pihak penerima hibah melaksanakan kegiatan yang telah mendapat persetujuan pemberi hibah. Konkritnya, pencairan dana hanya dapat dilakukan melalui teknik penggantian dana (reimbursement).

b.   Pengujian (verifikasi) pra pembayaran

Pada hakekatnya, pengujian dilakukan dalam rangka mewujudkan aspek kehati-hatian dalam pengelolaan keuangan Negara. Pengujian dimaksud dilakukan untuk memperoleh kepastian bahwa pengeluaran yang dilakukan oleh pemerintah memiliki unsur kepastian terkait dengan tujuan, jumlah alokasi dana, dan  waktu yang telah ditetapkan.  Disamping itu, pengujian juga berkaitan dengan kejelasan bahwa pembelian barang dan jasa yang akan dibiayai melalui hibah harus dilakukan sesuai aturan.

Mengacu pada hal-hal tersebut, pemberian hibah yang dilakukan oleh Pemerintah seringkali tidak mematuhi ketentuan. Padahal, sebagaimana dikemukakan dalam analisis di atas, agar penggunaan dana hibah dapat menghasilkan manfaat yang optimal, dan dilakukan secara akuntabel perlu dilakukan dengan mengikuti pola tata kelola baku yang ditrapkan dalam sistem pemerintahan.

Konkritnya, pemilihan penyedia barang harus dilakukan dengan cara transparan, dan harus dilakukan setelah persetujuan pemberian hibah diberikan oleh Pemerintah sebagai pemberi  hibah. Menurut kenyataan, hal-hal tersebut seringkali tidak dilaksanakan dalam hal pemberian hibah dimaksud.

*

*          *

KERUGIAN  NEGARA DAN PERAN BPK

DALAM PENYELESAIAN KERUGIAN NEGARA [1]

Introduksi

Penggunaan berbagai sudut pandang oleh para Ahli dalam melakukan analisis terhadap kerugian Negara, dalam banyak hal, ditengarai dapat memberikan hasil yang bias terhadap makna kerugian negara. Hal tersebut membawa akibat terhadap persepsi hakim terhadap kerugian Negara, sehingga sangat berpengaruh pada pengambilan keputusan dalam berbagai penanganan kasus korupsi.

Dalam melakukan analisis, banyak Ahli tampaknya terfokus pada ranah dimana kejadian kerugian negara itu terjadi. Yaitu, ranah administrasi, perdata, ataupun ranah pidana.  Oleh karena itu, tidak mengherankan bila kemudian mereka memaknai pengertian kerugian negara dari sudut pandang tersebut, yang kebetulan merupakan bidang keahliannya, yaitu hukum administrasi, hukum perdata, ataupun hukum pidana.

Padahal, menurut kenyataan, masalah kerugian negara adalah merupakan suatu keadaan yang terjadi pada ranah hukum Keuangan Negara. Keadaan yang terjadi dalam interaksi antara negara dan rakyatnya ketika negara ingin mewujudkan kegiatan yang telah mereka sepakati bersama yang dituangkan dalam kesepakatan di antara keduanya. Yaitu, dalam APBN. Oleh sebab itulah, bila dicermati, masalah kerugian negara hanya diatur dalam undang-undang bidang Keuangan Negara. Bukan dalam undang-undang lainnya. Kalaupun dalam kenyataannya, terminologi kerugian negara dikenal dalam undang-undang lainnya, alasan utamanya adalah bagaimana memulihkan kembali kerugian negara tersebut. Bukan karena tujuan atau maksud lain !

Terkait dengan itu, berbagai upaya perlu dilakukan untuk menghindarkan beragamnya penafsiran tentang pengertian kerugian negara. Hal itu sangat penting artinya, karena kesalahan analisis yang dilakukan oleh berbagai Ahli dengan alur logika yang disusunnya  dapat menimbulkan kerugian bagi pihak-pihak lain (pelaku), termasuk kepada negara, karena kerugian negara yang seharusnya nyata menjadi hilang.

Disamping itu, kejelasan dalam pengertian kerugian negara tersebut juga akan memperjelas posisi dimana kerugian negara tersebut akan diletakkan dan pola penyelesaiannya. Dalam kaitan ini, termasuk lembaga peradilan yang berwenang menyelesaikannya.

Kerugian Negara sebagai sebuah konsepsi

Mengawali uraian yang akan disampaikan alangkah baiknya bila terlebih dahulu diperoleh kepastian tentang terminologi yang seharusnya digunakan sebagai penyebutan. Yaitu, apakah terminologi ‘kerugian negara’ atau kerugian keuangan negara’. Mengingat kedua terminologi dimaksud digunakan dalam undang-undang, sehingga selama ini menimbulkan perdebatan dalam berbagai kesempatan. Dalam kaitan ini, tampaknya memang perlu ada suatu penjelasan kontekstual yang dapat dijadikan acuan.

Dalam berbagai kepustakaan terkait masalah Keuangan Negara, dengan jelas dinyatakan bahwa Negara adalah subyek, sedangkan Penerimaan dan Pengeluaran Negara beserta unsur-unsur di dalamnya merupakan obyek. Sementara itu, Tata kelola yang mengandung sistem maupun sub sistem, kalau boleh dikatakan, merupakan predikat. Inilah yang secara jelas dituangkan dalam rumusan penjelasan Undang-undang nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara.

Terkait dengan itu, suatu perbuatan yang dilakukan oleh pihak-pihak tertentu hanya dapat menguntungkan atau merugikan subyek, yaitu Negara. Oleh karena itu, terminologi merugikan Keuangan Negara, dalam konteks Keuangan Negara, adalah tidak benar.

Celakanya, terminologi yang terakhir ini --- merugikan Keuangan Negara --, telah digunakan dalam berbagai undang-undang di Republik ini, termasuk dalam Undang-undang Tindak Pidana Korupsi.

Tak diragukan lagi, kerancuan terminologi ini kemudian membingungkan berbagai pihak, termasuk para hakim dalam berbagai sidang, khususnya dalam sidang perkara tindak pidana korupsi. Oleh sebab itu, tidak jarang hakim menanyakan apa perbedaan kerugian keuangan Negara dan kerugian Negara.[2]

Sementara itu, pengertian kerugian negara itu sendiri,  beranjak dari gagasan sederhana sebagaimana termaktub dalam pasal 1365 BW, adalah dimaksudkan untuk memastikan besaran jumlah yang seharusnya dikembalikan kepada negara, dan memastikan pihak-pihak tertentu yang karena perbuatannya telah mengakibatkan berkurangnya asset negara.

Dalam kaitan dengan rumusan di atas, penyebab berkurangnya asset/ kekayaan Negara dapat terjadi karena alasan-alasan sebagai berikut.   Pertama, karena uang yang seharusnya disetor, tidak disetor ke Kas Negara; atau karena kekayaan yang seharusnya menjadi milik Negara, beralih  menjadi milik pihak lain; kedua, berkurangnya asset dapat pula terjadi, karena uang atau asset yang sudah menjadi milik/ hak Negara terlepas dari kepemilikan Negara,  atau karena kekayaan yang merupakan milik Negara, beralih  menjadi milik pihak lain.

Dalam perspektif Keuangan Negara, kerugian Negara merupakan ekspresi atau perwujudan terjadinya selisih kurang. Yaitu, selisih kurang pada asset Negara dalam suatu pertanggungjawaban para pengelola keuangan Negara. Sementara itu, bila diperhatikan, selisih kurang itu sendiri terjadi karena  catatan dalam pembukuan asset tersebut ternyata lebih besar dibandingkan dengan keadaan nyata asset itu sendiri. 

Dengan mengacu pada pola pikir di atas, karena kerugian negara dihitung atas dasar kenyataan yang ada atas hak pemerintah atau yang seharusnya menjadi hak pemerintah, besarnya kerugian negara dihitung dengan perhitungan yang sangat sederhana.  Misalnya, uang yang seharusnya diterima, antara lain berupa setoran yang secara nyata sudah diterbitkan hak tagihnya oleh pemerintah, tetapi diselewengkan oleh pejabatnya, sehingga uangnya tidak dibukukan dan tidak masuk ke kas Negara. Demikian juga halnya untuk asset milik pemerintah yang raib karena perbuatan menyeleweng para pejabat pemerintahan. Asset dimaksud harus benar-benar nyata didukung oleh adanya hak yang dapat dibuktikan, misalnya, dokumen kepemilikan atau dokumen setara lainnya. Ini adalah sebuah konsepsi yang didasarkan pada kenyataan (real based concept). [3] Bukan sesuatu yang diharapkan (opportunity based concept).

Oleh sebab itu, besarnya kerugian negara tidak boleh ditambah dengan berbagai keuntungan yang seharusnya diterima oleh negara, seandainya tindakan melawan hukum yang merugikan negara tersebut tidak terjadi. [4]

Sementara itu, pertanyaan yang tak kalah pentingnya terkait dengan real based concept tersebut adalah kapan sebenarnya suatu kerugian negara dinyatakan telah terjadi. Dengan mengacu pada konsep di atas, kerugian negara dinyatakan telah terjadi pada saat kekayaan yang seharusnya menjadi milik Negara, beralih  menjadi milik pihak lain; atau ketika kekayaan yang merupakan milik Negara, beralih  menjadi milik pihak lain.

Namun demikian, oleh karena kerugian negara itu sendiri perlu ditetapkan melalui suatu proses dan penetapannya harus dilakukan melalui sebuah sidang, kepastian saat terjadinya kerugian negara dimaksud akan dinyatakan oleh sebuah Majelis. Tentunya, saat terjadinya kerugian negara tersebut akan bersifat retroactive, sesuai kejadian yang sebenarnya.

Di sisi lain, dalam peristiwa kerugian Negara, kejadian berkurangnya asset tersebut di atas selalu dikaitkan dengan suatu perbuatan  melanggar/ melawan hukum para pengelola keuangan Negara, atau karena kelalaian mereka. Dalam kenyataan, pengertian pelaku perbuatan melanggar/ melawan hukum tersebut bukan hanya terbatas pada para pegawai negeri, akan tetapi dapat juga dilakukan oleh siapa saja. Yang penting, bahwa yang bersangkutan telah melakukan tindakan yang melanggar hukum atau karena kelalaian.

Gbr 1.

Dalam peristiwa yang merugikan Negara, tindakan atau perbuatan melawan hukum yang dilakukan oleh para pelaku dapat saja berada dalam ranah administrasi ataupun non administrasi, yaitu perdata atau bahkan pidana. Pemilahan ini sangat penting artinya, karena bukan saja terkait dengan tata cara pemulihan kekayaan negara yang telah berkurang ataupun cara pemberian sanksi (hukuman) kepada pelaku, tetapi juga terkait dengan majelis yang nantinya berwenang memutuskan terjadinya kerugian tersebut.

Dari uraian tersebut di atas dapat kiranya disusun skema kerugian negara sebagaimana tampak dalam gambar no.1.

Atau dapat pula disusun skema dengan pendekatan lainnya sebagaimana tampak dalam gambar no.2 di bawah ini

Gbr 2

Implementasi sebuah konsepsi

1.    Pegawai Negeri Sebagai Pelaku Tindakan Yang  Merugikan Negara

Dalam penyelesaian kerugian negara yang dilakukan oleh pegawai negeri, ketentuan pengelolaan keuangan kita dahulu  (Indische Comptabiliteits Wet --ICW) secara khusus mengatur dalam dua pasal, yaitu pasal 74 dan pasal 78 (2). Pasal 74 ditujukan untuk pegawai negeri yang bukan berstatus sebagai bendaharawan, sedangkan pasal 78 (2) mengatur penyelesaian kerugian negara terkait dengan tindakan seorang pegawai negeri yang berstatus sebagai bendaharawan.

Pada saat itu, pembedaan ini sangat penting artinya karena tata cara, proses penuntutan, maupun pihak-pihak yang berwenang untuk memberikan keputusan dalam penyelesaian masalah kerugian negara tersebut benar-benar berbeda.

Dalam berbagai kepustakaan, para ahli hukum—terutama ahli hukum administrasi, mencoba mendeskripsikan pengertian pegawai negeri. Pada intinya mereka berpendapat bahwa yang dimaksud dengan pegawai negeri adalah semua pegawai yang bekerja pada instansi pemerintah (termasuk TNI/ Polri) yang menerima imbalan/ gaji dari keuangan negara/ daerah.

Beberapa bahkan mencoba memperluas pengertian pegawai negeri dengan memasukkan ‘semua orang yang menerima gaji/ upah dari korporasi yang menerima bantuan dari keuangan negara atau daerah’ sebagai unsur pegawai negeri.

Bila diamati, semua definisi yang telah diungkapkan oleh para ahli hanya mengulang ataupun lebih memerinci praktek yang telah dituangkan dalam berbagai ketentuan masa lalu.

Namun demikian, ada satu hal yang perlu kita cermati secara khusus, yaitu masuknya unsur kelompok pegawai perusahaan negara/ daerah ke dalam kelompok pegawai negeri.

Menurut hemat saya, banyak pihak terjebak pada masalah-masalah norma atau ketentuan hukum yang ada di masa lalu, tanpa memikirkan alasannya. Seharusnya mereka memahami substansinya mengapa para pegawai perusahaan negara tersebut dahulu dimasukkan ke dalam kelompok pegawai negeri. Jawabannya tidak lain adalah, karena perusahaan negara di masa lalu merupakan bagian kementrian yang pengelolaan keuangannya tunduk pada ICW.

Saat ini, paradigmanya sudah berubah. Dengan adanya berbagai perubahan sudut pandang sejak kemerdekaan, pengelolaan keuangan semua badan usaha di republik ini terpisah dari pengelolaan keuangan negara pada umumnya. Pola ini kemudian dikukuhkan dengan lahirnya UUKN dan dengan diundangkannya UU BUMN.

Kalau kita cermati, ICW sendiri, sebagai landasan operasional pengelolaan keuangan negara pada saat itu telah memberikan kejelasan tentang masalah siapa yang dimaksud dengan pegawai negeri. Ini dengan jelas dapat dilihat  dalam pasal 74 yang  menyatakan bahwa : ‘ Semua pegawai negeri, yang sebagai pegawai negeri dan bukan selaku bendaharawan, (…).’

Anak kalimat ‘ yang sebagai pegawai negeri’ yang menjelaskan subyek ‘semua pegawai negeri’ memberi arti dan penekanan bahwa pegawai negeri yang bersangkutan sedang melaksanakan tugas dan fungsinya ataupun kapasitasnya sebagaimana dinyatakan dalam surat keputusan pengangkatannya. Bukan sekedar hanya karena dia menyandang status sebagai pegawai negeri.

Kendati secara redaksional ketentuan dimaksud mengalami perobahan, secara substansi, hingga kini ide dasar yang terkandung dalam ketentuan tersebut di atas masih dijadikan acuan dalam penyelesaian kerugian negara dalam UUKN dan UUPN.

Mengapa harus pegawai negeri ? Pegawai negeri adalah operator dari tugas-tugas pemerintah. Dan di tangan pegawai negeri itu pulalah pengelolaan keuangan negara dilaksanakan. Oleh karena itu, berkurangnya aset negara yang kemudian menjadi obyek kerugian negara, pada hakekatnya merupakan akibat dari suatu tindakan para pegawai negeri sebagai pengelola. Tindakan tersebut dapat berupa tindakan yang dikategorikan sebagai tindakan melawan hukum ataupun tindakan yang disebabkan karena kelalaian.

Dalam Hukum Administrasi Keuangan Negara, status pelaku yang menyebabkan terjadinya kerugian negara memang sangat penting. Hal ini untuk menentukan apakah seseorang yang melakukan perbuatan yang merugikan negara tersebut memang layak dihukum dengan menggunakan ketentuan administratif (ICW), ataukah akan dihukum menurut Hukum publik (Perdata). 

Menurut Hukum Administrasi Keuangan Negara, seorang pegawai negeri hanya dapat dihukum dengan menggunakan ketentuan administratif bilamana terdapat pertautan antara kedudukannya sebagai pegawai negeri dengan tindakannya yang mengakibatkan terjadinya kerugian negara, serta kerugian negara itu sendiri.  Artinya, bahwa seorang pegawai negeri hanya dapat dihukum dengan menggunakan ketentuan yang tercantum dalam ICW bilamana terdapat causaliteit verbands, yaitu bahwa tindakan yang dilakukannya dimaksud terkait dengan tugas dan tanggungjawabnya sebagai pegawai negeri.

Di luar itu, seorang pegawai negeri tidak dapat dihukum dengan menggunakan ketentuan-ketentuan yang termaktub dalam ICW, melainkan dengan menggunakan pasal-pasal yang tercantum dalam Kitab Undang-Undang Hukum Publik (Perdata).  Konkritnya, pegawai negeri dimaksud dianggap memiliki kedudukan yang tidak berbeda dengan masyarakat pada umumnya. Yang dalam istilah pada masa lalu dikenal dengan sebutan ‘partikelir’. Bila pemisahan tersebut disusun dalam sebuah skema akan tampak sebagaimana dalam gambar no. 3.

Gbr no.3

2.    Siapa yang berhak menghitung ?

Bagi para ahli hukum phrasa ‘merugikan negara’  dalam suatu undang-undang bukanlah sesuatu yang sederhana. Untuk dapat sampai pada besaran pasti tentang kerugian itu sendiri, diperlukan perdebatan yang cukup serius. Yaitu, perdebatan yang berkisar pada metode atau cara bagaimana besaran kerugian negara dimaksud dapat ditetapkan, dan juga tentang siapa pihak-pihak yang berkompeten melakukan penghitungan.

Kenapa metode penghitungan tersebut menjadi bahan perdebatan ? Ini tidak lain karena dua hal. Pertama, ternyata bahwa dalam hukum pidana tidak dikenal adanya tuntutan ganti rugi. Padahal, kasus korupsi merupakan kasus pidana yang mengharuskan kewajiban penggantian kerugian kepada Negara. Kedua, ternyata dalam hukum perdata tidak dapat ditemukan pola penghitungan yang pasti yang dapat dijadikan acuan.

Selanjutnya, dalam masalah siapa pihak yang memiliki kompetensi untuk menmghitung besaran kerugian negara, berbagai pihak—termasuk para hakim --, selalu dibingungkan dengan perbedaan status antara BPK dengan BPKP. Pertanyan yang selalu dikemukakan adalah siapakah yang paling berhak, mengingat keduanya secara kelembagaan memiliki kedudukan yang sangat berbeda.

Dalam konsep teorinya, penghitungan kerugian negara sebenarnya dapat dilakukan oleh setiap orang yang memiliki keahlian di bidang audit. Tidak terbatas kelembagaannya. Hanya saja, mengingat bidang keuangan negara bersifat specifik diperlukan keahlian yang sangat memadai di bidang keuangan negara. Oleh karena itu, diperlukan seseorang yang bekerja dan familiar di bidang audit keuangan negara.

Yang perlu diperhatikan adalah bahwa dalam kaitan ini, BPK, menurut undang-undang bidang Keuangan Negara, secara kelembagaan memiliki kapasitas sebagai ahli. Oleh karena itu, siapa pun yang ditunjuk dan ditugaskan merupakan Ahli dalam suatu persidangan. Hal yang demikian tentunya berbeda dengan BPKP dengan status kelembagaannya, sehingga personal BPKP yang ditugaskan dari lembaganya, sebenarnya hanyalah mewakili dirinya sendiri (pribadi).

3.    Siapa menetapkan kerugian Negara ?

Hingga kini, praktek masa lalu (masa Hindia Belanda) dalam hal penyelesaian kerugian negara masih tetap dipertahankan. Oleh karena itu, menurut Undang-undang bidang Keuangan Negara, kerugian negara  yang terjadi di ranah administrasi sebagai akibat kelalaian/ kesengajaan pejabat pengelola keuangan negara/ Pejabat Perbendaharaan dilakukan oleh Majelis yang berbeda dalam suatu lembaga peradilan administratif (quasi judiciare). Sementara itu, kerugian negara yang terjadi di ranah non administratif diputuskan dan ditetapkan oleh Majelis di pengadilan negeri.

Gbr no. 4

Dengan demikian, dalam penyelesaian kerugian negara menurut Hukum Keuangan Negara dikenal adanya tiga jenis Majelis. Yaitu: Majelis Tuntutan Ganti Rugi, Majelis Tuntutan Perbendaharaan, dan Majelis pada Pengadilan Negeri. Secara skematis, keberadaan tiga Majelis tersebut dapat digambarkan sebagaimana tampak dalam gambar no. 4.

BPK dalam penyelesaian kerugian negara

Sebagaimana diuraikan, khususnya dalam penanganan kasus kerugian negara, para penyidik (termasuk penyidik PNS) memang memerlukan sebuah angka untuk dijadikan alas tuntutan/ dakwaan. Dan itu diperoleh dari semua bukti yang berhasil dikumpulkan dalam proses penyidikan. Untuk menghitung jumlah kerugian Negara dari bukti yang tersedia itulah para penyidik membutuhkan seorang Ahli yang memiliki sertifikat sebagai auditor. 

Dalam kaitan ini, BPK, menurut undang-undang bidang Keuangan Negara, secara kelembagaan memiliki kapasitas sebagai ahli. Oleh karena itu, siapa pun yang ditunjuk dan ditugaskan merupakan Ahli dalam suatu persidangan. Kedudukan dalam hukum yang demikian tidak dimiliki oleh lembaga lainnya, sehingga personal yang ditugaskan dari sebuah lembaga audit, termasuk dalam hal ini BPKP, sebenarnya hanyalah mewakili dirinya sendiri secara pribadi.

Disamping sebagai lembaga audit, secara historis, BPK adalah jelmaan dari Algemene Rekenkammer. Yaitu, merupakan sebuah lembaga peradilan yang khusus mengadili rekening (pertanggungjawaban) para Bendahara seperti halnya Cour des Comptes di Prancis.

Hingga saat ini, kendati Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) tidak lagi merupakan lembaga peradilan yang bersifat quasi, kerugian negara yang diakibatkan oleh perbuatan atau kelalaian seorang Bendahara tetap diputuskan dan ditetapkan oleh suatu Majelis di BPK. Majelis dimaksud dikenal dengan nama Majelis Tuntutan Perbendaharaan.

Dalam hal ini yang perlu dicatat adalah, bahwa kemampuan untuk menetapkan kerugian negara yang dimiliki oleh para anggota Majelis tersebut merupakan kemampuan institusi. Bukan kemampuan individu para anggota Majelis. Oleh sebab itu, setiap keputusan yang diambil harus merupakan keputusan bersama. Dan itu dilakukan untuk dan atas nama institusi. 

K E S I M P U L A N

Dari uraian di atas kiranya dapat ditarik simpulan sebagai berikut :

1.       Sesuai dengan konsepsi Hukum Keuangan Negara bahwa Kerugian negara merupakan suatu keadaan yang terjadi dalam kegiatan pelaksanaan hubungan antara negara dan rakyat yang dituangkan dalam anggaran negara (APBN);

2.       Oleh karena itu, kerugian negara harus dianalisis dan dijelaskan sesuai konsepsi Hukum Keuangan Negara;

3.       Sementara itu, kerugian negara itu sendiri merupakan akibat dari suatu tindakan/ perbuatan melawan hukum seseorang, baik yang bersifat administratif ataupun bersifat non administratif;

4.       Penyelesaian kerugian negara harus dilakukan melalui keputusan Majelis dalam suatu lembaga peradilan, baik yang bersifat quasi judiciaire maupun judiciaire.

5.       Badan Pemeriksa Keuangan, disamping merupakan lembaga audit juga merupakan Majelis yang berwenang memutuskan dan menetapkan kerugian negara.

---

[1] Disajikan dalam Diskusi Terbatas pada Badan Pemeriksa Keuangan RI di Jakarta tanggal 11 Juni 2015.

[2] Dalam kapasitas saya sebagai Ahli Hukum Keuangan Negara yang dihadirkan dalam berbagai sidang Tipikor, saya selalu menyampaikan bahwa kerugian keuangan Negara, kendati termuat dalam berbagai undang-undang, adalah suatu terminologi yang salah. Yang benar adalah kerugian Negara.

[3] Lihat pasal 22 ayat 1 Undang-undang Perbendaharaan yang berbunyi ‘Kerugian Negara/ daerah adalah kekurangan uang,….., yang nyata dan pasti jumlahnya,…. ‘ adalah jelas menunjukkan konsep nyata (real based).

[4] Dalam perkembangan, berbagai pihak justru cenderung sependapat dengan para penganut ilmu ekonomi yang menghitung ganti rugi dengan mengadopsi pemikiran tersebut dan mengembangkannya sesuai pertimbangan ekonomis. Itu sebabnya kemudian dapat dilihat berbagai metode perhitungan kerugian negara yang kini dikembangkan, yang bila diperhatikan kesemuanya beranjak dari pola pikir yang hampir tidak berbeda.