KASUS PEMBELIAN SAHAM PT NEWMONT NUSA TENGGARA OLEH PEMERINTAH [1]

Untuk menyongsong keputusan Mahkamah Konstitusi pada hari ini (31 Juli 2012), mungkin ada manfaatnya bila penjelasan tentang kasus Newmont terlampir saya unggah dalam blog khusus ini. Terlepas keputusan apa yang akan diambil oleh Mahkamah Konstitusi, saya sangat berharap hendaknya berbagai pihak dapat memahami secara utuh masalah yang sebenarnya terjadi antara pihak Eksekutif dan pihak Lembaga Legislatif dalam kasus ini. Hendaknya berbagai pihak memiliki konsistensi untuk melihat kasus ini secara proporsional dari sudut pandang Hukum Tata Negara, khususnya Hukum Keuangan Negara. Bukan dari sudut pandang lain, terutama dari sisi kepentingan politik.

Salam,

SS.   

Yang Mulia Ketua dan para Hakim Anggota Majelis Mahkamah Konstitusi. Pemohon,  Termohon I, Termohon II, Para Ahli, dan Hadirin sekalian yang dimuliakan.

Assalamualaikum warrahmatullahi wa barakatuh. Selamat siang dan salam sejahtera bagi kita semua. 

Pertama-tama, perkenankanlah saya menyampaikan ucapan terima kasih yang sebesar-besarnya kepada Hakim Panel Mahkamah Konsitusi yang telah mengijinkan saya sebagai Ahli Hukum Keuangan Negara dari pihak Termohon II (Badan pemeriksa Keuangan) untuk menyampaikan penjelasan saya dalam kasus pembelian saham PT NEWMONT NUSA TENGGARA sebanyak 7% oleh pihak Pemohon (Pemerintah).


Kedua, ringkasan sebagian pendapat saya telah disampaikan sebelumnya oleh Rektor Universitas Patria Artha Makassar kepada para Termohon yang mungkin materinya telah disampaikan dalam forum ini, dan pada hari ini saya diberikan kesempatan untuk menyampaikan secara langsung.


Yang Mulia Ketua dan para Hakim Anggota Majelis Mahkamah Konstitusi dan para hadirin yang saya hormati


Kasus yang terjadi antara Pemohon, Termohon I, dan Termohon II adalah sebuah  kasus yang terjadi dalam lingkup Hukum Keuangan Negara. Yaitu merupakan kasus yang terjadi dalam hubungan antara Lembaga Legislatif dan Lembaga Eksekutif dalam rangka penetapan Undang-undang APBN serta dalam rangka pelaksanaan UU APBN.


Oleh karena itu, tanpa memiliki pretensi yang berlebihan, dan mengurangi arti penjelasan dari sudut disiplin ilmu lainnya, saya berpendapat bahwa penjelasan dari sudut Ilmu Hukum Keuangan Negara sudah selayaknya dipandang memiliki relevansi yang relatif tinggi dibandingkan dengan penjelasan dari sudut disiplin ilmu lainnya. Hal ini tentunya dengan mengacu pada azas proporsionalitas, yaitu dengan menempatkan disiplin Ilmu Hukum Keuangan Negara sebagai instrumen untuk melakukan analisis terhadap permasalahan yang timbul dalam bidang Hukum Keuangan Negara.


Dalam praktek selama ini, mengingat disiplin Ilmu Hukum Keuangan Negara di Indonesia belum berkembang, sekedar untuk mencari pembenaran bahwa masalah-masalah Keuangan Negara telah dianalisis dari aspek hukum, kasus-kasus yang terjadi dalam lingkup Keuangan Negara seringkali dianalisis oleh berbagai pihak dengan menggunakan sudut pandang dari berbagai disiplin ilmu hukum, misalnya : Hukum Tata Negara, Hukum Administrasi Negara, Hukum  Bisnis, Hukum Pidana, dan juga Hukum Perdata. Padahal, ini adalah satu pemahaman yang kurang tepat atau kalau boleh dikatakan, keliru.

Sehubungan dengan itu, perkenankanlah saya menyampaikan penjelasan kasus tersebut dari sudut Ilmu Hukum Keuangan Negara sebagaimana yang telah saya pelajari dan dalami selama ini, baik sebagai akademisi maupun sebagai praktisi.  Sebagai praktisi, yaitu ketika saya ditunjuk sebagai Ketua Tim Kecil Penyusunan Rancangan Undang-undang Bidang Keuangan Negara yang kemudian menjadi Undang-undang No. 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara, Undang-undang No. 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara, dan Undang-undang No. 15 Tahun 2004 Tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggungjawab Keuangan Negara.

Yang Mulia Ketua dan para Hakim Anggota Majelis Mahkamah Konstitusi dan para hadirin yang saya hormati

Menurut  studi Ilmu Hukum Keuangan Negara, Pengelolaan Keuangan Negara terbagi dalam dua aspek (sisi), yaitu : aspek politis dan aspek administratif.

Dalam kajian Ilmu Hukum Keuangan Negara, aspek politik keuangan negara ini  secara substansi mengatur hubungan hukum antara lembaga legislatif dan lembaga eksekutif dalam rangka penyusunan dan penetapan anggaran pendapatan dan belanja negara (APBN).

Secara konkrit, aspek politis keuangan negara tersebut terkait dengan pelaksanaan pemikiran/ ide yang terkandung dalam undang-undang dasar. Yakni, mengatur bagaimana amanah undang-undang dasar yang meliputi penyelenggaraan pemerintahan negara dan pemenuhan hak-hak azasi warga negara harus diwujudkan.

Amanah undang-undang dasar dimaksud  diwujudkan dalam bentuk kegiatan pengelolaan rumah tangga negara, baik dari aspek kegiatan yang akan dilaksanakan maupun dari aspek  pembiayaannya (financing). Dari aspek pembiayaan, pada hakekatnya, menjawab pertanyaan bagaimana pemerintah dapat membiayai kegiatan pemerintah dalam rangka mewujudkan penyelenggaraan pemerintahan dan pemenuhan hak-hak azasi warga negara.

Di negara demokratis, peran rakyat melalui sistem perwakilannya (lembaga legislatif) dalam pelaksanaan aspek politis keuangan negara ini sangat dominan dibandingkan peran pemerintah (lembaga eksekutif) yang, pada prinsipnya, hanya merupakan pelaksana. Mewakili rakyat, setiap tahun, lembaga legislatif membuat kesepakatan dengan lembaga eksekutif mengenai rencana kerja yang harus dilakukan dalam rangka mewujudkan amanah undang-undang dasar tersebut di atas. Kesepakatan tersebut bukan saja berisi kegiatan-kegiatan yang harus dan akan dilaksanakan, akan tetapi juga berisi bagaimana cara pembiayaannya. Dalam arti, dari mana pendanaan untuk membiayai kegiatan tersebut dapat diperoleh. Kesepakatan inilah yang kemudian dikenal secara luas dengan istilah Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara.

Dengan demikian, secara politis, Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara adalah suatu bentuk kesepakatan antara lembaga legislatif dan lembaga eksekutif yang berisi rencana kegiatan dan cara pembiayaannya. Dalam kesepakatan tersebut lembaga legislatif memberikan kewenangan sepenuhnya kepada lembaga eksekutif untuk melaksanakan kegiatan-kegiatan yang tertuang didalamnya, di satu sisi, dan memberikan kewenangan untuk mengupayakan pendanaan dalam rangka membiayai kegiatan tersebut. Inilah yang kemudian dikenal dengan istilah autorisation parlementaire.  Dalam bahasa yang lebih umum dikenal oleh masyarakat luas inilah inti dari hak budget lembaga legislative.

Sebagaimana laiknya suatu kesepakatan, kesepakatan antara kedua lembaga politik tersebut juga memiliki konsekwensi logis dalam bentuk hak dan kewajiban bagi kedua-belah pihak.

Di pihak lembaga legislatif, hak yang timbul dengan adanya kesepakatan dimaksud adalah hak untuk melakukan pengawasan terhadap pelaksanaan persetujuan yang telah dituangkan dalam suatu produk perundang-undangan. Hak pengawasan lembaga legislatif, pada hakekatnya, mencakup baik pada sisi pelaksanaan pengeluaran negara, maupun pada sisi penerimaan negara. Hal ini oleh karena melalui kedua sisi itulah pelaksanaan persetujuan diwujudkan.

Hak lainnya yang sangat penting artinya bagi lembaga legislatif adalah hak untuk meminta pertanggungjawaban kepada lembaga eksekutif terhadap pelaksanaan rencana kerja maupun rencana pembiayaannya. Sementara itu, kewajiban yang harus dilakukan oleh lembaga tersebut adalah memberikan dukungan maupun konsultasi agar pelaksanaan kesepakatan tersebut dapat dilaksanakan dengan baik.

Di pihak lain,  seperti hakekat nama yang melekat, lembaga eksekutif, pada prinsipnya, adalah pelaksana dari keputusan yang telah disetujui dan ditetapkan oleh rakyat melalui lembaga perwakilannya. Oleh sebab itu, bila diperhatikan, hak lembaga eksekutif adalah hak untuk melaksanakan kesepakatan yang telah ditetapkan dalam undang-undang dan mewujudkan semua rencana yang terkandung di dalamnya.

Terkait dengan peran lembaga eksekutif tersebut, semua kebijakan yang disusun oleh pemerintah adalah kebijakan operasional dalam rangka pelaksanaan kesepakatan. Bukan merupakan kebijakan yang bersifat konsepsional yang berujung pada perubahan substansi kesepakatan.

Terhadap kenyataan ini, banyak ahli berpendapat bahwa hak yang dimiliki oleh lembaga eksekutif dalam hal ini tidak lebih hanya merupakan suatu bentuk kewajiban. Bukan hak dalam arti yang sebenarnya, karena ternyata lebih cenderung berupa kewajiban untuk melaksanakan perintah/ kesepakatan.

Di sisi lain, kewajiban lembaga eksekutif adalah menyusun pertanggungjawaban pada akhir periode atas berbagai program dan kegiatan yang telah disetujui lembaga legislatif. Pertanggungjawaban dimaksud, disamping mencakup kinerja lembaga eksekutif dalam mewujudkan program-program kerja yang telah direncanakan (performance responsability), juga mencakup pertanggungjawaban keuangan (financial responsability), yang terdiri dari pertanggungjawaban atas pemungutan dana-dana yang bersumber dari masyarakat dan penggunaan dana tersebut untuk membiayai kegiatan-kegiatan yang telah direncanakan.

Pembagian peran antara lembaga legislatif dan lembaga eksekutif sebagaimana dikemukakan di atas, telah memberikan inspirasi bagi lahirnya prinsip transparansi anggaran (fiscal transparency) di era modern yang pada intinya, antara lain, menekankan adanya kejelasan peran antara pihak yang mengusulkan dan pihak yang memutuskan; antara pihak pengambil keputusan dan pihak pelaksana keputusan.

Selanjutnya, bila dicermati, pola dan mekanisme yang berkembang dalam penyusunan anggaran antara dua lembaga politik itulah yang kemudian juga melahirkan berbagai prinsip dasar  dalam pengelolaan anggaran negara yang hingga kini masih tetap dipertahankan. Prinsip-prinsip dimaksud, pada hakekatnya, merupakan alat bagi lembaga legislatif untuk dapat melakukan pengawasan secara efektif dan efisien terhadap pelaksanaan anggaran negara yang dilakukan oleh lembaga eksekutif.

Prinsip-prinsip dasar yang kemudian dikenal sebagai golden principles of Budget execution tersebut  terdiri dari: prinsip-prinsip prealable, annualitas, unitas, spesialitas/ spesifitas, dan prinsip universalitas.  

Sebagai contoh, dapat disebutkan di sini misalnya, prinsip anterioritas atau prinsip prealable yang menekankan bahwa anggaran negara harus mendapat persetujuan terlebih dahulu dari lembaga legislatif sebelum dilaksanakan. Kemudian, prinsip anualitas atau prinsip periodisitas yang menyatakan bahwa anggaran negara harus dilaksanakan dalam suatu periode tertentu yang ditandai dengan titik awal dimulainya anggaran (suatu tanggal tertentu) dan diakhiri pada suatu tanggal tertentu. Selanjutnya, prinsip spesialitas merupakan prinsip yang menekankan bahwa alokasi dana anggaran harus spesifik atau terinci berdasarkan fungsi, organisasi hingga ke jenis pengeluaran/ belanja.

Prinsip-prinsip itulah yang memberikan karakter pada anggaran pendapatan dan belanja Negara (APBN) sehingga memiliki ciri-ciri, antara lain, single periode, artinya bahwa pengeluaran tidak dapat dilakukan secara akumulasi dari otorisasi yang diberikan dalam beberapa tahun; dan specified, artinya bahwa alokasi pengeluaran tidak dapat diberikan secara global, melainkan harus bersifat rinci dan spesifik. Walaupun, karena alasan teknis, lembaga legislatif tidak jarang terpaksa memberikan alokasi yang bersifat conditional dengan jumlah global. Namun demikian, alokasi dimaksud baru dapat dilaksanakan pihak eksekutif, bilamana kondisi yang dipersyaratkan terpenuhi dan rincian kegiatan yang diajukan disetujui oleh lembaga legislatif.

Prinsip-prinsip dasar yang kemudian dijadikan sebagai acuan dalam pengelolaan anggaran pendapatan dan belanja negara tersebut, bila dicermati, ternyata merupakan pilar pengawasan bagi lembaga legislatif terhadap pelaksanaan kesepakatan dengan pihak eksekutif. Artinya, prinsip-prinsip dasar dimaksud diciptakan untuk memberikan batasan kepada lembaga eksekutif sebagai pelaksana agar tidak menyimpang dari arah dan tujuan yang telah ditetapkan.

Lebih dari itu, bila dicermati lebih lanjut, bahwa salah satu prinsip tersebut, yaitu prinsip anterioritas atau prinsip prealable, telah menempatkan lembaga legislatif dalam posisi yang lebih tinggi/ lebih kuat dibandingkan posisi lembaga eksekutif. Dalam praktek, hal ini diwujudkan dengan adanya berbagai ketentuan dalam perundang-undangan terkait dengan pengelolaan anggaran dan belanja negara yang  melarang untuk melakukan perikatan bila tidak tersedia dana dalam anggaran.

Sementara itu, bagi lembaga legislatif sendiri, prinsip-prinsip tersebut dijadikan sebagai ukuran dalam melakukan evaluasi terhadap pelaksanaan kesepakatan maupun kepatuhan lembaga eksekutif terhadap berbagai keputusan lembaga legislatif.

Yang Mulia Ketua dan para Hakim Anggota Majelis Mahkamah Konstitusi dan para hadirin yang saya hormati

Bila aspek politis keuangan negara mengatur hubungan hukum antara lembaga politis dalam penyusunan dan penetapan APBN, aspek administratifnya mengatur hubungan hukum antara berbagai instansi dalam lembaga eksekutif dalam melaksanakan APBN.

Terkait dengan itu, dapat dikatakan bahwa berbagai tindakan para pejabat publik dalam lingkup administratif hanya merupakan operasionalisasi keputusan politis, yaitu keputusan yang telah dituangkan dalam APBN.  

Tindakan kepala pemerintahan, selaku pimpinan lembaga eksekutif, diwujudkan dalam bentuk penerbitan dokumen pelaksanaan anggaran yang memungkinkan dilaksanakannya APBN. Tindakan ini dalam Hukum Keuangan Negara dikenal dengan pemberian autorisation presidentiel atau autorisation gouvernementale.

Selanjutnya, dalam rangka pelaksanaan APBN dimaksud diterbitkanlah berbagai surat keputusan yang memiliki karakter otorisasi yang dijadikan dasar bagi pelaksanaan pengeluaran negara. Penerbitan surat keputusan dimaksud merupakan pemenuhan unsur untuk melengkapi langkah operasionalisasi keputusan politis. Dengan demikian, penerbitan berbagai (surat) keputusan oleh pejabat publik dalam pelaksanaan APBN bukan merupakan keputusan yang berdiri sendiri, melainkan merupakan akibat dari suatu keputusan politis yang telah diambil dalam rangka penyusunan dan penetapan APBN.

Satu hal yang menjadi kunci dalam aspek administratif ini adalah bahwa pelaksanaan pembiayaan kegiatan dimaksud harus mengikuti prosedur baku dan berpatokan pada norma-norma pengelolaan keuangan negara agar terhindar dari kemungkinan  terjadinya kerugian negara. 

Oleh karena itu, pemikiran utama yang harus dijadikan landasan bagi para pejabat / pengelola keuangan negara dalam melakukan tindakan pengeluaran negara adalah dengan menghindarkan terjadinya kerugian negara.

Yang Mulia Ketua dan para Hakim Anggota Majelis Mahkamah Konstitusi dan para hadirin yang saya hormati

Sudut pandang dari dua aspek sebagaimana tersebut di atas ditrapkan pula di Indonesia. Bahkan, di Indonesia pemisahan dimaksud diwujudkan secara tegas dengan menempatkan kedua aspek pengelolaan keuangan negara tersebut  dalam undang-undang yang berbeda. Yaitu, aspek politis pengelolaan keuangan negara dalam Undang-undang No. 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara, sedangkan aspek administratifnya dalam Undang-undang No. 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara.

Dalam kedua undang-undang tersebut di atas  diatur  pengelolaan Keuangan Negara  yang ditrapkan di Pemerintah Pusat dan juga pengelolaan Keuangan Negara yang ditrapkan di Pemerintah Daerah. Hal itu dilakukan, karena konsepsi pengelolaan keuangan daerah, pada hakekatnya, merupakan  konsepsi pengelolaan keuangan negara pada umumnya yang ditrapkan dalam wilayah yang terbatas, yaitu dalam wilayah Propinsi, Kabupaten, maupun Kotamadya.

Atas dasar uraian yang dipaparkan di atas, menurut kenyataannya Undang-undang No. 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara bukanlah mengatur hal yang sama dengan Undang-undang No. 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara. Undang-undang No. 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara, pada prinsipnya, mengatur operasionalisasi keputusan politis yang telah dituangkan dalam Undang-undang APBN yang telah diputuskan sesuai Undang-undang No. 17 Tahun 2003.

Dengan demikian, Undang-undang Perbendaharaan Negara tidak mengatur hal yang sama dengan yang diatur dalam Undang-undang Keuangan Negara. Dengan mengacu pada materi pengaturan dan juga hubungan di atas, Undang-undang No. 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara bukanlah merupakan  lex spesialis Undang-undang No. 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara.  

Oleh karena itu, bila terdapat pihak-pihak tertentu yang menyatakan bahwa Undang-undang No. 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara merupakan lex spesialis dari Undang-undang No. 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara adalah sama sekali tidak berdasar. Dalam hal ini hampir dapat dipastikan bahwa pihak-pihak tersebut kurang memahami historic and philosophical back ground,  raison d’etre, maupun nature dari Undang-undang Perbendaharaan tersebut.

Yang Mulia Ketua dan para Hakim Anggota Majelis Mahkamah Konstitusi dan para hadirin yang saya hormati

Bila dicermati secara teliti, konsep pemikiran tentang pengelolaan keuangan negara dalam rangka membiayai kegiatan pemerintahan negara sebagaimana dikemukakan di atas terkristalisasi dalam Undang-Undang Dasar 1945 (UUD 45), yaitu dalam Bab VIII pasal 23. Pasal ini pada hakekatnya memuat inti utama pengelolaan keuangan negara, yaitu hubungan hukum antara lembaga legislatif dan lembaga eksekutif dalam penyusunan dan penetapan APBN.

Berbeda dengan undang-undang dasar beberapa negara maju (dan juga UUDS 1950) yang mengatur masalah hubungan ini secara luas dan rinci, UUD 45 yang secara historis penyusunannya yang sangat singkat memang diciptakan dengan karakter yang simple dan fleksibel.   Oleh sebab itulah, dalam ayat 4 pasal tersebut  (kini pasal 23 c) diamanatkan agar hal-hal lain mengenai keuangan negara diatur dengan undang-undang. Artinya, dengan tetap mempertahankan karakter UUD 45, pengaturan lebih lanjut dan rinci tentang pengelolaan keuangan negara dilakukan dalam tataran ketentuan yang lebih rendah, yaitu undang-undang.

Pengaturan lebih lanjut yang dimaksudkan dalam UUD 45 tersebut bukan saja menyangkut sisi politis pengelolaan keuangan negara, melainkan juga menyangkut sisi administratifnya.

Oleh sebab itu, kemudian lahirlah Paket Undang-undang Bidang Keuangan Negara yang terdiri dari Undang-undang No. 17 Tahun 2003 Tentang Keuangan Negara, Undang-undang No. 1 Tahun 2004 Tentang Perbendaharaan Negara, dan Undang-undang No. 15 Tahun 2004 Tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggungjawab Keuangan Negara.

Walaupun inti pembiayaan penyelenggaraan pemerintahan negara dilakukan melalui APBN, dalam penjelasan Umum angka 3 Undang-undang No. 17 Tahun 2003 Tentang Keuangan Negara tersebut dinyatakan bahwa lingkup pengelolaan keuangan negara, pada prinsipnya, dapat dikelompokkan ke dalam tiga sub bidang, yaitu sub bidang pengelolaan fiskal, sub bidang pengelolaan moneter dan sub bidang pengelolaan kekayaan negara yang dipisahkan. Dua sub bidang yang pertama memiliki karakter pemerintah dalam arti sebenarnya, karena merupakan pemegang kebijakan negara. Sementara itu, sub bidang ketiga merupakan perwujudan pemerintah sebagai swasta.

Dengan tetap mengacu pada pasal 23 dan pasal 23 c UUD 45, kendati motivasi dan tata kelola (unsur) keuangan negara di masing-masing sub bidang memiliki perbedaan, pengawasan DPR, baik bersifat pre maupun post, mutlak diperlukan. Pengawasan DPR bukan hanya terbatas pada pengelolaan di masing-masing sub bidang, mutasi unsur-unsur keuangan negara dari satu sub bidang ke sub bidang lainnya, secara prinsip, memerlukan ijin DPR. Hal ini merupakan konsekuensi dari pemberian kewenangan legislatif (autorisation parlementaire) kepada lembaga eksekutif.

Secara historis, sebagaimana dikemukakan dalam bagian sebelumnya, hubungan antara lembaga legislatif dan lembaga eksekutif dalam penetapan APBN memang sangat spesifik. Bila lembaga eksekutif yang memiliki kewenangan untuk mengajukan rancangan (undang-undang) APBN hal tersebut semata-mata hanyalah karena alasan teknis pelaksanaan. Namun, kekuasaan anggaran yang sebenarnya terletak di tangan lembaga legislatif. Hal ini jelas tergambar dalam penjelasan di atas, yang ternyata juga dinyatakan dalam UUD 45.

Undang Dasar Tahun 1945 memuat norma yang mengatur bahwa APBN ditetapkan setiap tahun dengan undang-undang. Rancangan Undang-Undang APBN diajukan oleh Presiden untuk dibahas bersama DPR dengan memperhatikan pertimbangan dewan daerah. Apabila DPR tidak menyetujui RAPBN yang diajukan oleh Presiden maka Presiden menjalankan APBN tahun yang lalu.

Oleh sebab itu, hubungan lembaga legislatif dan lembaga eksekutif dalam hal penetapan UU APBN tidak didasarkan pada prinsip kesetaraan, melainkan lebih bersifat sub-ordonatif, yaitu yang satu lebih tinggi dari yang lain.

Bila diperhatikan, sifat khusus APBN tersebut sebagai undang-undang dibandingkan dengan undang-undang lain pada umumnya, bukanlah terletak pada proses penyusunan maupun penetapannya, melainkan pada sifat UU APBN itu sendiri yang merupakan acte condition (beschiking), dan bukan merupakan acte regle.

Yang Mulia Ketua dan para Hakim Anggota Majelis Mahkamah Konstitusi dan para hadirin yang saya hormati

Setelah APBN ditetapkan, kekuasaan pelaksanaannya berada di tangan kepala pemerintahan, yaitu Presiden. Praktek seperti ini, yang merupakan best practice dalam pengelolaan keuangan negara yang dilakukan di berbagai negara,  telah dilaksanakan jauh sebelum lahirnya Undang-undang No. 17 Tahun 2003 Tentang Keuangan Negara, yaitu sejak kemerdekaan dengan mendasarkan pada ketentuan pasal 25 Indonesische Comptabiliteits Wet (ICW 1925).

Namun, dengan mengacu pada pasal 4 UUD 1945, terkait dengan kekuasaan Presiden dalam pengelolaan Keuangan Negara tersebut, PROF. DR. BAGIR MANAN, sebagai Guru Besar Ilmu Hukum Tata Negara, dalam workshop yang diselenggarakan bersama antara Tim Pembahas Paket RUU Bidang Keuangan Negara dengan Universitas Pejajaran  pada tanggal 27  Januari  2003 di Bandung memberikan pendapatnya dengan rumusan sebagai berikut :

“Presiden selaku Kepala Pemerintahan memegang kekuasaan pengelolaan keuangan negara sebagai bagian dari kekuasaan penyelenggaraan pemerintahan”.

Dengan berpatokan pada konsepsi bahwa dalam konteks ini negara merupakan Subyek/ Pengelola Keuangan Negara, yaitu  sebagai otoritas yang memiliki tugas dan kewajiban menjamin tersedianya layanan kepada masyarakat sebagaimana diamanatkan oleh undang-undang dasar, memiliki konsekuensi logis bahwa pengelolaan keuangan negara dimaksud harus dilakukan melalui suatu sistem yang dikenal dengan sistem anggaran pendapatan dan belanja negara.

Pengelolaan keuangan negara melalui sistem anggaran pendapatan dan belanja negara, pada hakekatnya menghendaki bahwa pengelolaan keuangan negara harus dilakukan melalui suatu siklus yang disebut dengan siklus APBN, dan pengelolaan tersebut mencakup lingkup politis dan juga lingkup administratif.

Sehubungan dengan itu, dalam Tata Kelola Keuangan Negara, harus memiliki ciri-ciri : 

·         Kekuasaan pengelolaan Keuangan Negara merupakan sebagian dari kekuasaan pemerintahan

·         Kekuasaan atas pengelolaan Keuangan Negara digunakan untuk  mencapai tujuan bernegara

·         Dalam rangka penyelenggaraan fungsi pemerintahan untuk mencapai tujuan bernegara, setiap tahun disusun Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara.

Oleh karena itu, dengan mengacu pada gagasan/ pandangan sebagaimana dikemukakan di atas, disusunlah butir-butir tersebut dalam pasal-pasal draft RUU Keuangan Negara.

Selanjutnya, setelah melalui pembahasan dengan Dewan Perwakilan Rakyat, dan RUU dimaksud ditetapkan sebagai undang-undang, yaitu Undang-undang  No. 17 Tahun 2003 Tentang Keuangan Negara, kini dapat dilihat bahwa:

1.    salah satu makna kekuasaan yang terkandung dalam pasal 4 UUD 1945 tersebut, yang digunakan sebagai ciri tata kelola keuangan negara,  kemudian dituangkan dalam pasal 6 ayat (1).

2.    selanjutnya, terkait dengan kekuasaan Presiden dalam pemerintahaan negara tersebut, dalam pasal 7 ayat (1) dinyatakan bahwa kekuasaan pengelolaan keuangan negara dimaksud digunakan  untuk  mencapai tujuan bernegara.

3.    sebagai kata kunci, sehubungan dengan kekuasaan Presiden sebagaimana dimaksud di atas, pasal 7 ayat (2) menyatakan bahwa, dalam rangka penyelenggaraan fungsi pemerintahan untuk mencapai tujuan bernegara, setiap tahun disusun Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara.

Dari uraian yang disampaikan di atas secara jelas dapat ditelusuri bahwa, alur logika yang diikuti dalam menetapkan/ menyusun kekuasaan dan  pengelolaan keuangan negara hanya terarah pada Bab VIII UUD 1945, yaitu pasal 23.

Khusus, dalam penyusunan RUU Keuangan Negara dimaksud alur pikir para penyusun, sesuai dengan makna yang terkandung dalam pasal 4 UUD 1945 itu sendiri, tidak pernah mengkaitkan kekuasaan pemerintahan dengan pasal 33 UUD 1945.

Dengan demikian, pemahaman terhadap konsepsi Keuangan Negara harus dilakukan  secara utuh, mulai dari subyek, obyek, tata kelola, dan tujuannya.

Berkaitan dengan itu, Keuangan Negara harus dipahami bukan sekedar sebagaimana didefinisikan dalam pasal 1 angka 1 Undang-undang No. 17 Tahun 2003 Tentang Keuangan Negara, melainkan harus dikaitkan dengan pasal-pasal berikutnya secara mengalir, yaitu dengan pasal-pasal 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 11, 12, 13, 14, dan pasal 15.

Dengan pemahaman yang utuh dan mengalir tersebut dapatlah dipahami bahwa Keuangan Negara merupakan asset negara yang bersifat aktif. Oleh karena itu, masalah-masalah Keuangan Negara semata-mata hanya didasarkan pada amanah sebagaimana tertuang dalam Bab VIII UUD 45. Tidak terkait dengan pemahaman tentang kekayaan negara sebagaimana dimaksudkan dalam pasal 33 UUD 45 yang bersifat potensi (pasif), seperti misalnya: kekayaan alam yang berupa deposit tambang, kekayaan di laut, dlsb.

Yang Mulia Ketua dan para Hakim Anggota Majelis Mahkamah Konstitusi dan para hadirin yang saya hormati

Selama ini, berbagai pihak telah mengartikan secara salah peran Menteri Keuangan dalam pengelolaan Keuangan Negara. Menteri Keuangan dalam pengelolaan Keuangan Negara selalu diartikan sebagai Bendahara Umum Negara. Padahal, dalam hal tertentu, Menteri Keuangan bertindak selaku pembantu Presiden yang menangani masalah-masalah Keuangan Negara. Dalam perannya yang demikian, Menteri Keuangan adalah Menteri Teknis sebagaimana menteri lainnya.

Kedudukan Menteri Keuangan selaku BUN adalah ketika bertindak selaku Pejabat Perbendaharaan saat berhadapan dengan Menteri Teknis selaku Pengguna Anggaran dalam pelaksanaan APBN. Kewenangan Menteri Keuangan selaku BUN bersifat limitatif sebagaimana dinyatakan dalam pasal 7 Undang-undang No. 1 Tahun 2004 Tentang Perbendaharaan Negara.

Peran Bendahara Umum Negara pada prinsipnya tidak berbeda dengan Bendahara yang ada di berbagai kementrian/ lembaga, namun memiliki cakupan tugas yang lebih luas dan komprehensif yang meliputi pengelolaan uang, kekayaan, utang, dan piutang. Dalam hal ini perlu digarisbawahi bahwa,  kewenangan Bendahara Umum Negara untuk menempatkan uang dan melakukan  investasi sangat dibatasi, karena hanya merupakan tindakan dalam pengelolaan kas (cash management) untuk mencegah terjadinya idle cash.

Oleh sebab itu, Undang-undang No. 17 Tahun 2003 Tentang Keuangan Negara dan Undang-undang No. 1 Tahun 2004 Tentang Perbendaharaan Negara menggunakan terminologi ‘ Pemerintah’ dan ‘Menteri Keuangan’.

Terminologi ‘Pemerintah‘ digunakan ketika tindakan/ keputusan di bidang keuangan negara tersebut dilakukan oleh Presiden yang pelaksanaannya dilakukan oleh Menteri Keuangan selaku Menteri Teknis yang menangani masalah-masalah Keuangan Negara atau oleh Menteri Teknis lainnya. Dalam operasi pencairan dananya sudah tentu akan dilakukan oleh Bendahara Umum Negara yang dalam hal ini adalah juga  Menteri Keuangan, yang dalam praktek keseharian dilakukan oleh pembantunya (Dirjen. Perbendaharaan).

Sedangkan terminologi ‘Menteri Keuangan’ digunakan ketika tindakan/ keputusan di bidang keuangan negara tersebut dilakukan oleh Menteri Keuangan selaku Bendahara Umum Negara.

Hal inilah yang harus dipahami, sehingga tidak terjadi kerancuan ketika membaca Undang-undang No. 1 Tahun 2004 Tentang Perbendaharaan Negara :

-       pasal 7 ayat (2) huruf h yang berbunyi : Menteri Keuangan selaku Bendahara Umum Negara berwenang menempatkan uang negara dan mengelola/ menatausahakan investasi;

 dibandingkan dengan

-       pasal 41 ayat (1) yang berbunyi : Pemerintah dapat melakukan investasi jangka panjang untuk memperoleh manfaat ekonomi, sosial dan/ atau manfaat lainnya.

Maksud yang terkandung dalam pasal 41 ayat (1) tersebut adalah jelas bukan dilakukan oleh Menteri Keuangan selaku BUN, melainkan oleh Menteri Teknis lainnya yang bertindak atas nama Pemerintah yang menangani masalah-masalah terkait dengan kegiatan investasi dengan motif mencari keuntungan, yaitu Menteri BUMN.   

Hal ini tentunya sejalan dengan motif kegiatan pemerintah dalam pengelolaan kekayaan negara yang tidak dipisahkan, dalam hal ini Kementrian Keuangan, untuk penyelenggaraan layanan publik yang bersifat non profit oriented.

Berdasarkan penjelasan tersebut di atas dan dihubungkan dengan Undang-undang No. 1 Tahun 2004 Tentang Perbendaharaan Negara pasal 68 dan 69 keberadaan Pusat Investasi Pemerintah (PIP) pada saat ini di Kementrian Keuangan adalah sangat janggal.

Alasan yang dapat dikemukakan mengenai hal tersebut antara lain adalah bahwa PIP sebagai BLU seharusnya bercirikan sebagai institusi pemerintah penyedia layanan publik yang tidak berorientasi pada profit (not for profit). Kenyataannya, sebagai lembaga investasi, by nature PIP merupakan institusi yang berorientasi pada pemupukan keuntungan (profit oriented).

Di awal kelahirannya, ketika masih bernama Badan Investasi Pemerintah (BIP) dan bernaung di bawah Ditjen. Perbendaharaan yang merupakan Bendahara Umum Negara in daily term, BIP merupakan Bank for unbankable institution/ company. Sebagaimana praktek di berbagai negara, peran BIP sangat penting dalam membantu lembaga penyedia layanan publik non kementrian yang membutuhkan pendanaan. Ini merupakan fungsi pemerintah, dan untuk itu pemerintah tidak memungut imbalan/ bunga sebagaimana layaknya bank.

Namun dalam perkembangannya BIP dikembangkan dengan pola Public Private Partnership untuk memfasilitasi pihak swasta dalam melakukan investasi, khususnya, di bidang pembangunan infra structure. Pada saat itulah, secara mendasar telah terjadi perubahan motif/ orientasi fungsi BIP, sehingga BIP tidak layak lagi berada di bawah Ditjen. Perbendaharaan selaku BUN dan diputuskan untuk ditarik di bawah kendali Sekretaris Jenderal Kementrian Keuangan.

Namun, apa pun bentuk, peran,  dan motivasi PIP, lembaga tersebut adalah unit organisasi di bidang pengelolaan investasi Pemerintah yang berada di bawah dan bertanggung jawab kepada Menteri Keuangan. Seluruh dana PIP merupakan kekayaan negara yang tidak dipisahkan yang dikelola melalui sistem APBN.

Dengan demikian, PIP berkewajiban menyusun Rencana Bisnis Anggaran (RBA) yang merupakan bagian yang tidak terpisahkan dari Rencana Kerja Kementrian/ Lembaga (RKAK/L) Kementrian Keuangan.

Sebagai satuan kerja pemerintah, pendanaan kegiatan BLU dialokasikan dalam APBN yang memerlukan proses pembahasan dan penetapan di lembaga legislatif (DPR).

Yang Mulia Ketua dan para Hakim Anggota Majelis Mahkamah Konstitusi dan para hadirin yang saya hormati

Dari penjelasan tersebut diatas dapat kiranya disimpulkan beberapa hal sebagai berikut :

1.    APBN yang merupakan kesepakatan antara Lembaga Legislatif dan Lembaga Eksekutif diputuskan dalam suatu proses politik.

2.    Dalam penetapan APBN kedudukan Lembaga Legislatif lebih kuat dibandingkan Lembaga Eksekutif.

3.    Semua kegiatan dan alokasi dana untuk membiayai kegiatan semua kementrian/ lembaga dalam rangka penyelenggaraan pemerintahan negara dan penyediaan layanan publik memerlukan pembahasan dan penetapan/ persetujuan lembaga legislatif.

4.    Pelaksanaan APBN merupakan tindak lanjut dari suatu proses politik.

5.    Oleh sebab itu, pelaksanaan APBN tidak boleh menyimpang dari penetapan yang dilakukan oleh Lembaga Legislatif.

Selanjutnya, atas dasar simpulan dimaksud perkenankanlah saya menyampaikan pendapat terhadap kasus yang sedang disengketakan sebagai berikut :

1.    Pembelian saham PT NEWMONT NUSA TENGGARA sebesar 7% oleh pihak Pemohon (Pemerintah) yang dalam hal ini dilakukan oleh PIP harus dituangkan dalam Rencana Bisnis dan Anggaran PIP selaku BLU.

2.    Rencana Bisnis dan Anggaran PIP selaku BLU sebagai bagian dari RKAK/L Kementrian Keuangan harus dibahas dan disetujui oleh DPR, baik oleh Badan Anggaran maupun oleh Komisi mitra kerja Kementrian Keuangan.

3.    Dengan demikian, Pembelian saham PT NEWMONT NUSA TENGGARA sebesar 7% oleh pihak Pemohon (Pemerintah), yang dalam hal ini dilakukan oleh PIP, harus dibahas dan disetujui terlebih dahulu oleh DPR sebelum dilaksanan.

Majelis Hakim Yang Mulia, demikianlah keterangan saya. Semoga keterangan ini dapat memberikan manfaat yang sebesar-besarnya dan dapat menjadi masukan serta  pertimbangan bagi Para Yang Mulia dalam memeriksa, mengadili, dan memutus sengketa kewenangan antar lembaga negara ini dengan seadil-adilnya.

Terima kasih, Yang Mulia.

Wassalam mualaikum wr wb.


Jakarta, 04 April 2012

---

[1]  Keterangan Ahli ini disampaikan di depan sidang Mahkamah Konstitusi pada tanggal 04 April 2012

PERKEMBANGAN ORGANISASI KELEMBAGAAN BADAN PEMERIKSA KEUANGAN DALAM PELAKSANAAN PENGAWASAN KEUANGAN NEGARA : sebuah diskusi 1) 

Transformasi kelembagaan Badan Pemeriksa Keuangan di Indonesia sebagai lembaga pengawasan di bidang keuangan Negara tampak sebagai suatu proses yang tiada henti. Dimulai dari suatu instansi pengawasan internal pada masa Hindia Belanda, lembaga tersebut berubah menjadi sebuah instansi pengawasan eksternal.

Disamping itu, dilihat dari sudut substansi tugas atau perannya, lembaga yang semula terfokus pada pemeriksaan pembukuan dan laporan instansi pemerintah negara jajahan, kemudian berkembang perannya sebagai suatu lembaga peradilan, khususnya bagi pengelolaan keuangan negara. Di masa setelah kemerdekaan, transformasi tersebut terus berlanjut.

Dengan mengacu pada ICW dan IAR, gagasan tentang bentuk kelembagaan yang sesuai dengan kebutuhan republik yang baru lahir tersebut terus dikembangkan. Munculnya pemikiran untuk menerapkan pola Sad Praja dalam sistem politik di Indonesia, pada akhirnya, telah menempatkan lembaga ini sebagai salah satu lembaga politik dengan status sebagai lembaga tinggi negara.

SESUAI KEBUTUHAN : BPK adalah sebuah lembaga audit 

Bila diperhatikan, perubahan organisasi kelembagaan BPK didasarkan pada perkembangan legal basis terkait dengan pemikiran tentang lembaga itu sendiri. Selama ini disadari sepenuhnya, walaupun UUD 1945 (sebelum amandemen) tidak banyak menjelaskan tentang Badan Pemeriksa Keuangan, dengan bermodalkan pada gagasan yang ada sejak zaman Hindia Belanda, semua pihak berpendapat bahwa BPK merupakan kelanjutan dari Algemeine Rekenkammer (ARK).

Oleh sebab itu, melekat dalam citra BPK adalah sebagai sebuah lembaga yang melakukan pemeriksaan tanggungjawab pengelolaan keuangan negara, di satu sisi; dan sebagai lembaga peradilan administratif (quasi juridictionnelle), di sisi lain. 

Dari diskusi dengan berbagai pihak dan dengan memperhatikan ketentuan yang ada dapat diperoleh sebuah gambaran bahwa sebenarnya tidak banyak yang mampu membedakan, apa sebenarnya yang menjadi obyek peradilan yang diselenggarakan oleh BPK. Apakah tindakan para Bendaharawan yang terrefleksi dalam laporan pertanggungjawaban keuangannya, dus hanya semacam penelitian terhadap laporan pertanggungjawaban para Bendaharawan yang disampaikan kepada BPK, ataukah justru para Bendaharawan itu sendiri yang diadili tanpa harus menghadirkan mereka secara fisik ? 

Kesan bahwa BPK di masa lalu adalah sebuah lembaga peradilan seperti halnya Cours des Comptes di Perancis, memang tidak dapat dihindarkan, bila kita memperhatikan kelengkapan (atribut) lembaga tersebut di masa lalu, baik dari fisik/ kelengkapan kantor, organisasi, maupun SDM yang ternyata lebih banyak didominasi oleh mereka-mereka yang memiliki pengetahuan di bidang hukum. 

Namun, apapun yang dicitrakan, menurut kenyataannya sebagaimana dinyatakan dalam UUD 45, BPK adalah sebuah lembaga audit. Sebuah lembaga audit yang pola dan tata cara kerjanya mengacu pada ICW (Indische Comptabiliteits Wet), IAR (Instructie en verdere bepalingen voor Algemeine Rekenkammer), dan mungkin juga, secara tidak langsung, mengacu pula pada RAB (Regelen voor he Administratief Beheer).

Sementara itu, ciri BPK sebagai lembaga peradilan administratif semakin hari justru semakin memudar. Perkembangan ini, tampaknya karena adanya keterpengaruhan praktek di berbagai negara yang menghendaki peran auditor independen yang semakin meningkat untuk melakukan pengawasan terhadap praktek pengelolaan keuangan negara, di satu sisi; dan munculnya pemikiran semakin rendahnya kebutuhan terhadap peran bendaharawan, di sisi lain. 

Dalam kaitan ini, banyak dipersepsikan bahwa pengertian dan peran bendaharawan tidaklah sebagaimana yang dimaksudkan dalam sistem tata kelola keuangan negara di masa lalu. Oleh sebab itu, kedudukan sebagai lembaga peradilan semakin tidak terperhatikan. Kendati, usaha untuk tetap mempertahankan kedudukan tersebut masih ada. Di sisi lain, berbagai pihak justru cenderung berpendapat bahwa peran BPK sebagai lembaga peradilan tergeser oleh lahirnya lembaga peradilan administrasi di republik ini. 

Ringkasnya, kini BPK cenderung merupakan sebuah lembaga audit independen bagi Pemerintah. Banyak pihak yang melihat bahwa BPK telah mentransformasikan dirinya seolah sebagai GAO bagi Pemerintah. 

Ini adalah keinginan berbagai pihak yang kemudian dituangkan dalam amandemen UUD 45. Dan gagasan menjadikan BPK sebagai lembaga audit ini telah membawa BPK ‘mengadopsi’ beberapa aspek praktis tentang kelembagaan audit dari GAO maupun dari lembaga internasional lainnya. 

Penegasan cakupan keuangan negara sebagai obyek sebagaimana dinyatakan dalam Undang-undang Keuangan Negara yang lahir setelah amandemen dimaksud semakin mengukuhkan gagasan bahwa BPK adalah sebuah lembaga audit. Lembaga audit bagi pemerintah pusat, pemerintah daerah, dan bagi lembaga pengelola kekayaan negara yang dipisahkan (BUMN/D).

IMPLIKASI TERHADAP ORGANISASI : lahirnya sebuah miniatur 

Kenyataan sebagaimana tersebut di atas, bila diperhatikan, adalah awal bagi sebuah perkembangan organisasi BPK. Luasnya cakupan kewilayahan menuntut lembaga tersebut memiliki organ struktural yang dapat membantu melakukan perannya dalam pengawasan pengelolaan keuangan negara. 

Hal ini merupakan daya dorong yang sangat kuat bagi kelahiran kantor perwakilan di hampir seluruh Indonesia. Ini adalah sebuah tuntutan, mengingat pelaksanaan APBN dilakukan bukan saja oleh instansi kementrian/ lembaga yang berada di tingkat pusat, tetapi juga oleh instansi vertikalnya yang terserak di seluruh Indonesia. 

Di sisi lain, dorongan tersebut juga terjadi karena semakin berkembangnya Pemerintahan di daerah. Namun demikian, semakin berkembangnya lembaga pemerintahan daerah ini bukan sekedar menuntut perkembangan organisasi struktural BPK, khususnya di daerah, tetapi juga dapat dikatakan, perkembangan bagi peran BPK. 

Pemerintahan Daerah adalah sebuah entitas yang berdiri sendiri. Dalam sudut pandang Hukum Keuangan Negara, Pemerintahan Daerah adalah sebuah miniatur sebuah negara. Sebuah wilayah yang secara politis memiliki fungsi legislatif dan fungsi eksekutif. Dua lembaga politis yang sangat berperan dalam pengelolaan keuangan negara. 

Oleh sebab itu, sesuai dengan azas desentralisasi, kekuasaan pengelolaan keuangan negara dalam wilayah tersebut oleh Presiden diserahkan kepada Kepala Daerah masing-masing sesuai tingkatannya, yaitu kepada Gubernur, Bupati, dan kepada Walikota. Hal ini jelas dinyatakan dalam pasal 6 Undang-undang No. 17 Tahun 2003 Tentang Keuangan Negara. 

Inilah yang kemudian justru difikirkan oleh berbagai pihak. Bila di tingkat Pusat BPK memiliki peran sebagaimana dinyatakan dalam UUD 45 dalam pengelolaan keuangan negara, bagaimana dengan peran BPK di tingkat pemerintahan Daerah yang merupakan miniatur negara ? Secara logis, tidak salah bila berbagai pihak kemudian memikirkan bahwa perlu diciptakan ‘BPK-BPK mini’ di berbagai daerah (Propinsi) sebagai ‘pendamping’ pemerintahan di daerah. 

PERMASALAHAN YANG TIMBUL : hubungan antara BPK Pusat dan Kantor Perwakilan 

Dari perkembangan organisasi di atas, kini mulai muncul berbagai pertanyaan. Siapa sebenarnya Kantor Perwakilan BPK, dan apa kedudukannya ? Jawaban pertanyaan ini bukan saja harus dilihat dari sebuah dimensi pemerintah pusat, yaitu dalam konstelasi kelembagaan pemerintah pusat, tetapi juga dalam dimensi pemerintah daerah. 

Apakah Kantor Perwakilan BPK adalah sebuah ‘BPK mini’ sebagai partner sebuah miniatur negara ? Ataukah, Kantor Perwakilan BPK sebagai sebuah arm length dari BPK Pusat dalam melakukan audit terhadap pengelolaan keuangan negara yang dilaksanakan oleh Pemerintah Pusat ? Ini harus jelas, karena memiliki konsekuensi yang berbeda. Atau kedudukan, peran, dan tugasnya merupakan kombinasi dari kedua hal tsb ? Bila demikian halnya, bagaimana aspek terkait dengan semua itu harus diatur ? 

Menurut kenyataan, dari ketentuan yang ada (tentang struktur organisasi yang ditetapkan oleh ketua BPK) kedudukan, peran, dan tugas Kantor Perwakilan BPK adalah sebuah perpaduan/ kombinasi. Hal ini tergambar dengan jelas dari tugas pokok dan kewenangan yang spesifik terkait dengan pengelolaan keuangan pemerintah daerah, termasuk dalam hal ini pengelolaan kekayaan daerah yang dipisahkan.

Disamping itu, Kantor Perwakilan BPK juga harus melaksanakan penugasan yang diberikan oleh BPK Pusat. Yang justru harus mendapat perhatian dalam hal ini adalah bahwa dengan peran, kewenangan, dan tugas sebagaimana tersebut, apakah Kantor Perwakilan BPK layak sebagai instansi bereselon yang berada di bawah BPK Pusat. 

Padahal BPK sendiri merupakan sebuah lembaga politik dengan status lembaga tinggi negara. Bila demikian halnya, Perwakilan BPK di daerah, yang memiliki predikat sebagai ‘BPK mini’ sebagai partner Pemerintah daerah, selayaknya bukanlah sebuah instansi yang merupakan onderbouw sebuah instansi pusat. Memberikan predikat ‘BPK mini’ kepada Kantor Perwakilan BPK adalah menyamakan dengan keberadaan Chambre Regionale des Comptes di Perancis dalam sistem kelembagaan pengawasan keuangan negara di Perancis. 

Bila memang demikian halnya, hubungan antara BPK Pusat dengan Kantor Perwakilan BPK seharusnya bersifat ‘setara yang tidak setara’. Dalam pengertian bahwa BPK Pusat bukanlah merupakan instansi induk yang mampu mengendalikan Kantor Perwakilan BPK sebagaimana layaknya instansi birokrasi pada umumnya. Kantor Perwakilan BPK tidak dapat dipersepsikan sebagai Kantor Perwakilan atau Kantor wilayah sebuah kementrian dengan status kelembagaan struktural. Ini bukan sekedar masalah eselonering Perwakilan BPK yang ternyata kurang memadai dihadapkan dengan partner mereka di daerah. Ini adalah terkait dengan status kelembagaan. 

Terkait dengan itu, terdapat dua alasan yang dapat dikemukakan, yaitu bahwa: 1. Peran BPK yang diemban oleh para anggota BPK tidak dapat didelegasikan kepada pejabat struktural, mengingat para pejabat struktural di bawah Anggota merupakan pelaksana kebijakan yang digariskan oleh BPK, khususnya untuk kewenangan yang menjadi tanggungjawab Anggota. 2. Partner Kantor Perwakilan BPK, yaitu lembaga pemegang fungsi eksekutif dan lembaga pemegang fungsi legislatif, pada hakekatnya, adalah lembaga politik daerah yang berstatus sebagai ‘lembaga tinggi daerah’.

K E S I M P U L A N 

1. Terdapat pergeseran yang signifikan terhadap peran BPK yang kini cenderung lebih mengarah pada aspek audit pengelolaan keuangan negara dibandingkan dengan peran BPK sebagai lembaga peradilan administratief;

2. Dalam sistem politik Indonesia, meskipun sebagai lembaga audit, BPK merupakan sebuah lembaga politik;

3. Kantor Perwakilan BPK yang ada di daerah memiliki peran sebagaimana layaknya BPK Pusat, namun dengan status sebagai instansi vertikal sebuah lembaga birokrasi.

*

*       *

 1) Disampaikan dalam Focus Group Discussion yang diselenggarakan oleh BPK tanggal 23 April 2012 di BPK Jakarta.

Introduksi :

Sebagai rasa turut prihatin atas 'musibah' yang menimpa Direktorat Jenderal Perbendaharaan-Kementrian Keuangan, dan khususnya kepada rekan Agus Imam Subegjo dan Erfan yang keduanya bekerja sebagai Staf di Kantor Pelayanan Perbendaharaan Negara (KPPN) Jakarta-2 yang dituduh melakukan tindak pidana korupsi, dan hari ini divonis 1 tahun 6 bulan penjara dan denda 100 juta subsidaire 3 bln penjara dan 1 tahun penjara dan denda 100 juta rupiah subsidaire 3 bulan penjara, saya ingin sekali memuat pembelaan Sdr Agus Imam Subegjo yang menurut pendapat saya merupakan suatu ungkapan jujur dan berdasarkan kenyataan.

Sengaja saya tidak mengajak semua pihak untuk memasuki wilayah kasus dan proses persidangannya, tetapi dengan hanya memahami apa yang ditulis dalam pembelaan tersebut saya mengharapkan berbagai pihak dapat ikut memahami apa yang kira-kira terjadi.

Salam,

SS

SEBUAH LEGITIMASI TERHADAP PERAMPOKAN UANG NEGARA

Yang Mulia Ketua dan para Anggota Majelis Hakim, Yang terhormat Sdr. Jaksa Penuntut Umum, Yang terhormat Sdr. Panitera dan para Hadirin,

Assalamualaikum Wr Wb, Selamat Siang dan Salam Sejahtera bagi kita semua,

Puji syukur kepada Allah SWT yang telah memberikan rahmat kesehatan kepada kita semua sehingga memungkinkan kita semua untuk menghadiri sidang yang terhormat pada siang hari ini.

Puji syukur kepada Allah SWT, dan terima kasih yang sebesar-besarnya, khususnya, kepada Yang Mulia Ketua dan para Anggota Majelis yang telah memperkenankan saya untuk memberikan penjelasan kepada forum yang terhormat ini tentang apa yang sebenarnya terjadi dalam kasus ini, dan apa peran saya sebagai seorang pejabat di Kantor Pelayanan Perbendaharaan Negara (KPPN), Kementerian Keuangan dalam melaksanakan pencairan dana anggaran atas perintah pejabat SNVT Pengadaan Bahan/Peralatan Jalan dan Jembatan Kementerian Pekerjaan Umum melalui penerbitan Surat Perintah Membayar (SPM), dengan harapan agar nantinya Yang Mulia Majelis Hakim dapat memberikan keputusan yang seadil-adilnya berdasarkan Ketuhanan Yang Maha Esa. Menghukum yang bersalah, dan membebaskan mereka yang tidak bersalah dan terdzolimi.

Yang Mulia Ketua dan para Anggota Majelis Hakim,

Dalam mesin birokrasi pemerintahan, pelaksanaan kegiatan dapat diibaratkan sebagai sebuah ban berjalan yang berputar mengikuti pola dan system baku yang telah dirancang dan ditetapkan sebelumnya. Pergerakan atau perjalanan mesin tersebut diatur sesuai dengan system operating procedure (SOP) yang telah ditetapkan.

Seorang pegawai negeri, dalam system ban berjalan tersebut, dapat diibaratkan sebagai roda, baik besar maupun kecil, atau bahkan sekedar sebagai mur atau baut, tergantung jabatan atau posisinya. Para pegawai tersebutlah yang memungkinkan mesin ban berjalan bergerak sesuai iramanya dalam melaksanakan tugas pemerintahan dalam melayani rakyat untuk mencapai tujuan negara.

Jadi, saya sebagai petugas di KPPN adalah sebuah roda kecil yang harus bergerak mengikuti putaran ban berjalan yang dikendalikan oleh sebuah SOP. Harus melaksanakan tugas sepanjang sesuai dengan SOP. Tanpa mampu bergerak sesuai kemauan diri sendiri.

Yang Mulia Ketua dan para Anggota Majelis Hakim,

Di masa lalu, sebelum lahirnya Undang-undang bidang Keuangan Negara pada tahun 2003, sistem Pengelolaan Keuangan Negara, khususnya, dalam bidang pengeluaran Negara, dapat dikatakan sangat buruk. Hampir semua keputusan, mulai penyusunan anggaran hingga pelaksanaan pengeluaran di setiap Kementerian/ lembaga dikendalikan atau diputuskan oleh Menteri Keuangan. Di tangan Menteri Keuangan lah (beserta Satuan kerja bawahannya) terkonsentrasi hampir semua kekuasaan keuangan Negara.

Dalam pelaksanaan pengeluaran anggaran Negara, setiap Kementerian/ lembaga yang diwakili oleh Satuan Kerja masing-masing hanya memiliki kewenangan mengajukan permintaan pembayaran, karena hanya memiliki kewenangan sebagai otorisator. Sedangkan keputusan pembayaran yang diwujudkan dengan penerbitan Surat Perintah Membayar (SPM) -kewenangan ordonnansering- dilakukan oleh Kementerian Keuangan, di. Kantor Perbendaharaan Negara.

Sebagaimana dinyatakan dalam Regelen voor het Administratief Beheer 1933 (RAB) yang menjadi acuan pengelolaan Keuangan Negara di masa lalu di samping Indische Comptabiliteits Wet (ICW) tanggungjawab pengeluaran Negara terletak pada penerbit SPM. Artinya, bahwa barangsiapa yang menandatangani SPM harus yakin terhadap adanya tagihan kepada Negara. Yaitu, harus yakin kepada siapa uang tersebut harus dibayarkan. Harus yakin, berapa besarnya. Dan harus yakin terkait dengan tahun anggaran saat dilaksanakan pembayaran.

Terkonsentrasinya kewenangan pengelolaan keuangan Negara di tangan Menteri Keuangan, yaitu kewenangan ordonnansering dan comptable (Bendahara Umum Negara) , disamping menyalahi konsep dasar manajemen yang baik, juga berakibat di satu sisi, Kementerian/ lembaga beserta satker jajarannya tidak pernah merasa bertanggungjawab terhadap pengelolaan keuangan di satker masing-masing. Di sisi lain, beratnya tanggungjawab di Kementerian Keuangan (dhi. Kantor Perbendaharaan Negara (KPN) sebagai pelaksana) mengakibatkan pelaksanaan pembayaran dan pencairan dananya memakan waktu relative lama (hingga dua hari kerja). Itu pun bila semua persyaratan pembayaran terpenuhi, termasuk bukti-bukti pengeluaran yang dilampirkan. Itu semua karena Kantor Perbendaharaan Negara (KPN) bertanggungjawab terhadap semua pengujian yang dipersyaratkan yang meliputi pengujian wetmatigheid, rechtmatigheid, dan juga pengujian doelmatigheid. Dalam pengujian rechtmatigheid, Kantor Perbendaharaan Negara (KPN) harus meneliti semua bukti pengeluaran, termasuk kontrak-kontrak yang menjadi lampiran permohonan surat permintaan pembayaran (SPP) semua satker Kementerian/ lembaga.

Dengan kenyataan seperti itu, pelaksanaan pengeluaran Negara (dhi. penerbitan SPM sebagai wujud pembayaran kepada pihak lain) justru dipandang sebagai penghambat kegiatan semua Kementerian/ lembaga. Hal ini berakibat terhadap daya serap anggaran Negara (APBN) dari masa ke masa yang relative sangat rendah. APBN tidak dapat diharapkan memacu dan mendukung perkembangan perekonomian Nasional.

Menyadari hal ini, lahirlah pemikiran untuk melakukan reformasi pengelolaan keuangan Negara. Hal ini ditandai dengan lahirnya UU No. 17 tahun 2003 tentang Keuangan Negara, yang kemudian disusul dengan UU No. 1 tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara, dan juga UU no. 15 tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggungjawab Keuangan Negara.

Hal yang paling mendasar dalam reformasi pengelolaan keuangan Negara yang kemudian dituangkan dalam Undang-undang tersebut diatas, antara lain adalah pembagian kewenangan dalam pengelolaan keuangan Negara.

Dalam UU no. 17 tahun 2003 tentang Keuangan Negara, yang kemudian diatur lebih lanjut dalam UU no. 1 tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara, kewenangan Menteri Teknis dalam pengelolaan keuangan di masing-masing Kementeriannya lebih dominan dibandingkan Menteri Keuangan. Efektif dimulai sejak tahun 2005, Menteri Teknis sebagai Pengguna Anggaran (PA), dan semua satker jajarannya sebagai Kuasa Pengguna Anggaran (KPA), memiliki kewenangan sebagai otorisator dan sekaligus sebagai ordonnator bagi anggarannya masing-masing. Sedangkan Menteri Keuangan, beserta jajarannya, sebagai Bendahara Umum Negara, hanya memiliki kewenangan comptabel.

Dalam konstelasi pembagian kewenangan tersebut di atas, Prof. Dr. Muhsan, SH, Mantan Hakim Agung Bidang Tata Usaha Negara, Professor Hukum Administrasi Negara, yang pada saat penyusunan UU Bid Keuangan Negara bertindak sebagai Pendamping Ahli Tim Penyusun, yang dalam persidangan kasus ini dihadirkan sebagai Ahli, berpendapat bahwa Menteri Teknis merupakan lastgevers (pemberi mandate/ perintah) yang memiliki kedudukan lebih tinggi dibandingkan Menteri Keuangan yang merupakan lasthebbers (penerima mandate/ perintah). Oleh sebab itu, semua perintah Menteri Teknis beserta jajarannya dalam hal pengeluaran Negara yang diwujudkan dalam bentuk surat perintah membayar (SPM), sepanjang sesuai persyaratan administrative yang ditentukan, harus dilaksanakan pencairan dananya. Hal ini, harus dilakukan karena semua tanggungjawab terhadap keputusan yang dilakukan merupakan tanggungjawab Kementerian Teknis/ satker yang bersangkutan. Kalaupun pihak Kementerian keuangan (dhi.KPPN) harus melakukan pengujian hanyalah pengujian administrative dan bersifat pengulangan (rechek). Bukan bersifat pengujian materiil (substantive).

Drs. Siswo Sujanto, DEA, sebagai Ketua Tim Kecil Penyusunan Paket UU Bidang Keuangan Negara tersebut, yang dihadirkan sebagai ahli dalam kasus ini menjelaskan bahwa pembagian kewenangan tersebut di atas didasarkan pula pada prinsip let’s the manager manage. Sebagaimana dikemukakan dalam persidangan bahwa prinsip tersebut pada hakekatnya menyatakan bahwa anggaran tersebut diajukan/ diminta oleh Kementerian Teknis, diberikan oleh DPR kepada Menteri Teknis untuk membiayai kegiatan yang diusulkan, diputuskan penggunaannya dan dilaksanakan sendiri oleh Menteri Teknis yang bersangkutan, dan konsekuensinya harus dipertanggungjawabkan oleh Menteri Teknis. Singkatnya, mulai dari perencanaan hingga pertanggungjawaban, anggaran setiap Kementerian/ lembaga/ satker harus dikelola sendiri oleh masing-masing.

Yang Mulia Ketua dan para Anggota Majelis Hakim,

Inilah salah satu makna perubahan yang dimuat dalam reformasi pengelolaan keuangan Negara. Yang memperoleh dana anggaran, yang menggunakan dana tersebut atas dasar keputusan yang dibuatnya harus bertanggungjawab terhadap semua keputusannya. Dan Menteri Keuangan, selaku Bendahara Umum Negara, hanya melakukan pengecekan apakah penggunaan dana tersebut sesuai dengan alokasi yang disediakan sebagaimana tertuang dalam UU APBN dan DIPA.

Menindaklanjuti gagasan yang tertuang dalam undang-undang tersebut, Direktorat Jenderal Perbendaharaan menyusun system pembayaran baru yang diimplementasikan pada kantor-kantor daerahnya yang kemudian dikenal dengan nama KPPN Percontohan.

Inti perubahan tersebut adalah bahwa karena KPPN tidak lagi merupakan ordonnator, KPPN tidak lagi melakukan pengujian substantive dalam arti yang sebenarnya melainkan hanya melakukan pengujian substantif yang bersifat recheck terhadap keputusan pengeluaran Negara. Tegasnya, KPPN tidak lagi melakukan pengujian rechtmatigheid yang menjadi dasar diterbitkannya SPM, dan juga tidak melakukan pengujian doelmatigheid. Secara kasar dapat dikatakan bahwa setiap SPM yang diterbitkan Kementerian/ lembaga dan satkernya wajib dicairkan dananya oleh KPPN karena keputusan pembayaran tersebut menjadi tanggungjawab Kementerian/ lembaga dan satker yang bersangkutan.

Untuk menghindarkan terjadinya hal-hal yang tidak diinginkan (antara lain, pemalsuan SPM), setiap Kementerian/ lembaga disamping memiliki program SPM dengan password khusus, SPM tersebut memiliki unsure/ elemen sebanyak 13 elemen dasar yang hanya diketahui oleh satker yang bersangkutan yang nantinya akan dicocokkan dengan data base di KPPN. Hal tersebut sebagaimana disampaikan oleh Sdr. Bagus Konstituante sebagai ahli IT sekaligus saksi fakta yang dihadirkan dalam persidangan kasus ini. Oleh karena itu, setiap penerbitan SPM (hard copy) harus disertai dengan Arsip Data Komputer (ADK-soft copy).

Drs. Siswo Sujanto, DEA sebagai perancang system tersebut yang ketika itu menjabat sebagai Sekretaris Ditjen Perbendaharaan, yang dihadirkan sebagai ahli dalam kasus ini menyatakan bahwa dengan adanya konfirmasi elektronik/ computer terhadap semua elemen dasar yang merupakan kunci penerbitan SPM, maka akan melahirkan power of payment. Artinya, bahwa SPM tersebut benar-benar berasal dari Satker penerbit SPM, dan sebagai konsekuensinya, KPPN wajib mencairkan dananya dengan menerbitkan Surat Perintah Pencairan Dana (SP2D). Inilah inti dari verifikasi elektronik.

Namun demikian, untuk memastikan bahwa SPM tersebut syah SPM dimaksud harus ditandatangani oleh pejabat yang berwenang, yaitu Pejabat Penandatangan SPM. Inilah pengujian manual yang harus dilaksanakan oleh staf di KPPN (FO).

Dengan system pembayaran model baru tersebut, norma waktu pembayaran yang dahulu mencapai minimal 8 jam hingga 2 x 24 jam, dapat dilaksanakan hanya dalam tempo 45 menit.

Kecepatan tersebut dapat terjadi karena KPPN tidak lagi menguji dasar-dasar pembayaran (yaitu : kontrak dan bukti lainnya) yang menjadi tanggungjawab Satker. Untuk menunjukkan tanggungjawab pengeluaran Negara di satker tersebut, maka setiap SPM harus dilampiri Resume kontrak dan Surat Pernyataan Tanggungjawab Belanja (SPTB). Resume kontrak akan digunakan oleh KPPN untuk mencocokkan penerima pembayaran, besaran pembayaran, dan tahun anggaran SPM yang disampaikan. Sedangkan SPTB pada hakekatnya berisi pernyataan Satker bahwa pengeluaran telah dilaksanakan sesuai ketentuan, dan seluruh bukti ada di Satker ybs.

Yang Mulia Ketua dan para Anggota Majelis Hakim,

Dengan mengutip norma di atas, yaitu : bahwa barangsiapa yang menandatangani SPM harus yakin terhadap adanya tagihan kepada Negara; yaitu, harus yakin kepada siapa uang tersebut harus dibayarkan; harus yakin, berapa besarnya; dan harus yakin terkait dengan tahun anggaran saat dilaksanakan pembayaran jelas bahwa tanggungjawab penerbitan SPM dan segala konsekuensinya berada di tangan satker, dan lebih khusus lagi, di tangan penandatangan SPM.

Dengan demikian, bila kemudian beban tanggungjawab penerbitan SPM dialihkan dari Satker kepada Kementerian Keuangan (dhi. KPPN) dengan menggunakan dalil-dalil yang tidak benar karena berasal dari penafsiran ahli yang dihadirkan Jaksa Penuntut Umum yang tidak berkompeten, sama artinya dengan MELAKUKAN LEGITIMASI TERHADAP PERAMPOKAN UANG NEGARA YANG DILAKUKAN OLEH PIHAK-PIHAK LAIN DENGAN BEKERJASAMA DENGAN SATUAN KERJA KEMENTERIAN/ LEMBAGA.

Yang Mulia Ketua dan para Anggota Majelis Hakim,

Kejadian ini, bila benar-benar terjadi akan memiliki akibat yang luar biasa dan di luar yang diperkirakan. Saat ini, ketika kasus ini sedang bergulir sudah terjadi beberapa kali percobaan serupa yang dilakukan di beberapa KPPN oleh orang-orang yang tidak bertanggungjawab. Dengan tuntutan yang diusulkan Jaksa Penuntut Umum yang dapat dianggap sebagai legitimasi, akan marak kasus-kasus serupa.

Bila keputusan penyelesaian kasus ini adalah dengan mempersalahkan KPPN, maka legitimasi tersebut akan mengorbankan orang-orang yang tidak bersalah. Dan tentunya, Kementerian Keuangan, khususnya semua pegawai di KPPN tidak akan sanggup lagi bekerja sesuai konsep baru dengan pembagian tugas sebagaimana dituangkan dalam undang-undang. Semua pegawai KPPN, khususnya FO dan seksi-seksi tertentu akan mengundurkan diri daripada ketimpa musibah dalam bentuk menanggung dosa yang tidak pernah mereka lakukan.

Kalaupun dipaksakan, semua pegawai akan bertindak dengan cara yang luar biasa, antara lain meneliti sedetil-detilnya apa saja yang disodorkan untuk dikerjakan, walaupun data yang diteliti tidak memiliki keterkaitan dengan keputusan yang harus diambil. Semua kesalahan, sekecil apapun, seperti kesalahan ketik dalam surat lampiran, akan mengakibatkan SPM dikembalikan. Dan ini semua dilakukan hanya untuk tindakan berhati-hati agar tidak sampai masuk ke penjara.

Semua pegawai di KPPN akan bertindak ibaratnya seorang polisi lalu lintas yang menilang seorang pengemudi hanya gara-gara dalam kotak P3K-nya tidak terdapat verband yang merupakan kelengkapan. Padahal, semua surat maupun kelengkapan lainnya ternyata ada. Dan ini merupakan tindakan yang dipandang kurang rasional.

Semua itu tentu dapat dibayangkan, betapa pembayaran SPM akan menjadi berlarut-larut. Penyerapan APBN yang kini menjadi keprihatinan Pemerintah (baca: Presiden) akan menjadi sesuatu yang lebih jelek lagi. Dan, lebih jauh lagi implikasi terhadap layanan public dan perekonomian nasional menjadi luar biasa buruknya. Dan ini tentunya sangat mungkin terjadi, padahal hanya didasarkan pada keputusan pihak-pihak yang tidak benar-benar memahami logika dalam tata kelola keuangan Negara (peraturan yang ada).

Yang Mulia Ketua dan para Anggota Majelis Hakim,

Berbagai ketentuan dalam pengelolaan keuangan Negara seharusnya ditafsirkan secara proporsional dan sesuai dengan filosofi, kaidah, maupun norma disiplin keuangan Negara.

Jaksa Penuntut Umum menghadirkan seorang Ahli Hukum Administrasi Negara, Dr. Dian Puji Simatupang, yang dinyatakan sebagai ahli hukum administrasi dan mengajar tentang hukum perbendahaaraan Negara di suatu perguruan tinggi negeri terkenal di Indonesia yang ternyata, setelah kami baca CV-nya tidak memiliki latar belakang pendidikan yang memadai di bidang Hukum Keuangan Negara . Latar belakang pendidikan hukum administrasi dan hukum perbendharaan, apalagi hukum keuangan Negara adalah sesuatu yang sangat berbeda. Oleh karena itu, pernyataan-pernyataannya selama persidangan menunjukkan bahwa yang bersangkutan sebenarnya banyak tidak memahami masalah-masalah perbendaharaan Negara, kecuali sekedar membaca pasal dan menafsirkan menurut pendapatnya sendiri. Itu sebabnya, pendapatnya tidak sesuai dengan pemikiran-pemikiran disiplin hukum keuangan Negara. Hal ini tentunya sangat membahayakan, bukan saja dari sudut system dan keilmuan, tetapi terlebih lagi terhadap nasib seseorang.

Pernah terjadi dalam kasus lain terkait dengan keputusan di bidang pengelolaan keuangan Negara yang ditafsirkan oleh Ahli yang tidak ahli yang kemudian mengakibatkan kericuhan dalam system. Ini benar-benar terjadi ketika seorang jaksa di Papua dipindahkan dari suatu tempat ke tempat lain. Yang bersangkutan keberatan, padahal permintaan Surat Keputusan Penghentian Pembayaran (SKPP) telah diterbitkan oleh kantor Kejaksaan yang bersangkutan dan disyahkan oleh KPPN, sehingga KPPN menghentikan pembayaran dengan mengalihkan pembayaran ke tempat sesuai SK. Pengadilan memutuskan bahwa KPPN bersalah karena telah menerbitkan SKPP, sehingga yang bersangkutan tidak lagi menerima gaji di tempat yang lama. Keputusan Majelis Hakim tentunya mendengarkan berbagai ahli sebelum memutuskan perkara.

Seandainya Kementerian Keuangan patuh terhadap keputusan tersebut, maka semua hakim maupun jaksa yang dipindahkan keluar Papua, mengacu keputusan pengadilan tersebut yang diberlakukan sebagai jurisprudensi, tidak akan menerima SKPP. Dan akibatnya mereka tidak akan pernah menerima gaji di tempat yang baru.

Untung saja, dengan susah payah, para Pejabat di Ditjen Perbendaharaan mengajukan banding dan berusaha meyakinkan majelis hakim banding. Dan Alhamdulillah dikabulkan. Bila tidak, apa yang akan terjadi ? Inilah contoh nyata bila masalah keuangan Negara diputuskan berdasarkan tafsiran pihak-pihak yang tidak berkompeten.

Yang Mulia Ketua dan para Anggota Majelis Hakim,

Dari pendapat Ahli yang dihadirkan oleh pihak kami, yaitu Prof. DR. Muhsan, SH, dan Drs. Siswo Sujanto, DEA yang keduanya merupakan figure yang menyusun Undang Undang Bidang Keuangan Negara yang hingga kini digunakan di Indonesia, bahkan Drs. Siswo Sujanto, DEA sejak tahun 2006 hingga saat ini selalu membantu penyelesaian berbagai kasus korupsi baik yang ditangani oleh KPK, Kejaksaan Agung, maupun Polda sebagai Ahli Hukum Keuangan Negara, dapat disimpulkan bahwa tanggungjawab pengeluaran Negara melalui penerbitan SPM adalah di tangan Kementerian/ lembaga/ satker penerbit SPM, lebih khusus lagi tanggungjawab tersebut melekat secara ex-officio pada Pejabat Penandatangan SPM.

Yang mengherankan saya adalah, mengapa justru pihak Kementerian/ lembaga/ satker penerbit SPM, lebih khusus lagi Pejabat Penandatangan SPM yang menurut ketentuan perundang-undangan merupakan pihak yang paling bertanggungjawab dan tentunya bersalah, tidak dituntut untuk dijatuhi hukuman.

Kesalahan tersebut terakumulasi dengan perbuatan Sdr. Supriyanto, S.Sos, Pejabat Penandatangan SPM SNVT Pengadaan Bahan/Peralatan Jalan dan Jembatan Kementerian Pekerjaan Umum, yang menandatangani kertas kosong menjelang cuti naik haji dengan harapan sewaktu-waktu diperlukan dapat diisi dan diterbitkan sebagai SPM resmi agar tidak menghambat pembiayaan kegiatan SNVT yang bersangkutan. Perbuatan ini merupakan perbuatan yang tidak layak dilakukan oleh seorang pengelola keuangan Negara, sehingga pejabat yang bersangkutan harus mendapatkan hukuman karena melakukan pelanggaran norma/ kaidah yang berlaku dalam pengelolaan keuangan negara sebagaimana dikemukakan di atas yaitu,. bahwa barangsiapa yang menandatangani SPM harus yakin terhadap adanya tagihan kepada Negara; yaitu, harus yakin kepada siapa uang tersebut harus dibayarkan; harus yakin, berapa besarnya; dan harus yakin terkait dengan tahun anggaran saat dilaksanakan pembayaran. Padahal, sebagaimana disampaikan dalam persidangan yang bersangkutan telah menandatangani kertas kosong untuk dijadikan SPM sebanyak 60 lembar dan meletakkannya di dalam map di bawah keyboard computer operator SPM yang berisi program Aplikasi SPM. Perbuatan ini justru memfasilitasi pihak-pihak tertentu untuk merampok uang Negara dengan sekedar mengisi kertas tersebut dengan angka-angka dan mencetaknya menjadi SPM.

SPM, pada hakikatnya, tidak berbeda dengan cek dalam system perbankan. Namun demikian, tidak pernah terjadi bila terdapat penyalahgunaan cek tersebut oleh pemilik cek (penandatangan cek), bank ataupun pejabat/staf di bank tersebut dinyatakan bersalah. Oleh karena itu, merupakan suatu hal yang sangat aneh bila SPM yang diterbitkan dan ditandatangani oleh pejabat di satuan kerja, dalam hal ini SNVT Pengadaan Bahan/Peralatan Jalan dan Jembatan Kementerian Pekerjaan Umum, yang mungkin saja disalahgunakan oleh pihak-pihak tertentu, kesalahannya ditimpakan kepada KPPN ataupun pejabat/pegawai KPPN.

Tambahan lagi, dari sudut organisasi pengelolaan Keuangan Negara, menurut Drs. Siswo Sujanto, DEA, yang dihadirkan sebagai Ahli Hukum Keuangan Negara, praktek pembayaran/ penerbitan SPM yang dilaksanakan di SNVT tersebut adalah salah. Menurut Ahli, dengan organisasi semacam SNVT, SPM tersebut seharusnya ditandatangani oleh Kepala SNVT. Artinya kepala SNVT harus merangkap sebagai Pejabat Penandatangan SPM. Hal ini untuk menjamin terjadinya mekanisme saling uji (check and balance) dalam pelaksanaan pengeluaran Negara sebagaimana diamanatkan oleh Undang-undang No. 1 tahun 2003 tentang Keuangan Negara. Menurut Ahli, kesalahan tersebut merupakan kesalahan yang fatal, karena secara substantive penerbitan SPM tersebut tidak pernah dilakukan pengujian dalam arti sebenarnya.

Keheranan saya bertambah-tambah, karena ternyata penyidik dari Ditreskrimsus Polda Metro Jaya yang melakukan penyidikan kasus ini, dalam persidangan ternyata sama sekali tidak memiliki pengetahuan tentang Undang-undang Perbendaharaan maupun Undang Undang Keuangan Negara.

Yang Mulia Ketua dan para Anggota Majelis Hakim,

Jaksa Penuntut Umum tidak mampu membuktikan dakwaan primernya, yang berarti tidak mampu membuktikan adanya perbuatan melawan hukum dalam kasus ini, karena saya memang tidak pernah melakukan perbuatan yang melawan hukum. Semua tindakan saya, saya lakukan atas dasar SOP yang ditetapkan oleh instansi saya (Direktorat Jenderal Perbendaharaan). Dan instansi saya, Direktorat Jenderal Perbendaharaan Kementerian Keuangan tidak pernah menyatakan bahwa saya telah melanggar SOP. Artinya, apa yang telah saya lakukan telah sesuai dengan yang seharusnya saya lakukan sebagai pejabat pelaksana perbendaharaan di KPPN. Oleh karena itu, hingga saat ini saya tidak pernah dihukum. Bahkan saya telah dipromosikan dalam jabatan eselon III sebagai Kepala Kantor KPPN di Tahuna. Ini adalah suatu bentuk apresiasi/ pengakuan dari instansi tempat saya bekerja. Dan promosi ini tidak mungkin terjadi di Kementerian Keuangan, khususnya, yang pada saat ini sedang gencar-gencarnya melakukan reformasi birokrasi dan pencegahan korupsi. KPPN sendiri akhir-akhir ini diakui oleh KPK sebagai instansi penyedia layanan terbaik di Indonesia.

Yang Mulia Ketua dan para Anggota Majelis Hakim,

Ketika saya mendengarkan dakwaan dan tuntutan Jaksa Penuntut Umum yang menuntut saya hukuman 2 tahun dengan denda Rp. 500.000.000,- subsidaire 4 bulan saya terheran-heran. Instansi saya (KPPN) tidak memiliki kewenangan sebagaimana dituduhkan. Dengan demikian, saya tentunya juga tidak memiliki kewenangan seperti itu pula, yaitu mencairkan dana dengan cara menerbitkan SP2D untuk SPM yang tidak layak bayar. Saya merasakan tuduhan tersebut sangat aneh dan salah arah (error in persona).

Sehubungan dengan itu, saya mohon agar Yang Mulia dapat mempertimbangkan dengan arief dan bijaksana terhadap apa yang telah saya sampaikan di atas, dan mohon dapat memberikan keputusan yang seadil-adilnya atas dasar Ketuhanan Yang Maha Esa.

Demikian saya sampaikan pembelaan ini. Semoga kiranya Allah SWT melindungi kita semua. Amin Ya Rabbal alamin.

Wassalammualaikum wr wb.

Agus Imam Subegjo.

PENERIMAAN NEGARA BUKAN PAJAK : penelusuran terhadap sebuah konsepsi[1]

Penggunaan penerimaan Negara secara langsung oleh kementrian/ lembaga adalah sumber inefisiensi dalam pengelolaan anggaran Negara. Pernyataan seperti ini telah dikemukakan oleh para Ahli Keuangan Negara sekitar 400 tahun yang lalu.

Entah itu merupakan suatu hal yang dibesar-besarkan entah tidak, kenyataan yang diungkapkan dalam berbagai kepustakaan tentang (Hukum) Keuangan Negara yang ditulis oleh berbagai Ahli Keuangan Negara di Eropa, memberikan contoh sebagai bukti nyata.

Dengan adanya kemudahan untuk menggunakan penerimaan secara langsung, hampir semua kementrian/ lembaga yang memiliki penerimaan terkait dengan layanan yang dihasilkannya cenderung menghabiskan dana tersebut. Ini semata-mata untuk menghindarkan kewajiban menyetorkan penerimaan tersebut ke Kas Negara. Sebaliknya, bila penerimaannya kurang mencukupi kebutuhannya, mereka selalu meminta tambahan kepada pemerintah, cq. Menteri Keuangan.

Ini sebenarnya merupakan sikap psikologis para pengelola keuangan yang akibatnya sangat berpengaruh pada pengelolaan keuangan Negara secara keseluruhan, terutama pada saat itu.

SUMBER UTAMA

Upaya Pemerintah memperoleh uang untuk membiayai kegiatannya sangat beragam. Yang pasti, disamping mengandalkan penerimaan yang berasal dari harta kekayaan milik kerajaan (pemerintah), dari pemberian layanan yang dilakukan oleh pemerintah, dan dari penerimaan lainnya yang memiliki kategori khusus (parafiscal), juga berasal dari berbagai jenis pajak yang dipungut dari rakyat.

Tiga jenis penerimaan yang pertama tersebut dikenal dengan nama penerimaan domanial (revenues domaniales). Yaitu, merupakan penerimaan negara yang pada hakekatnya bersumber dari semua milik negara, termasuk di dalamnya kekuasaan atau kewenangan tertentu yang dalam pelaksanaannya dapat menghasilkan penerimaan negara.

Secara konkrit, penerimaan dimaksud berasal dari penjualan hasil kekayaan alam dan kekayaan yang menjadi milik negara. Disamping itu, penerimaan ini juga berasal dari hasil pemberian fasilitas atau ijin kepada kelompok masyarakat tertentu untuk melakukan kegiatan tertentu. Oleh karena itu, bila diperhatikan, penerimaan jenis ini terserak di berbagai kementrian tergantung pada tugas dan fungsi kementrian yang bersangkutan.

Secara umum sifat sumber penerimaan pemerintah ini berlawanan dengan penerimaan pajak, yaitu dalam bentuk adanya imbalan langsung.

Bila kita sekilas melihat penerimaan Negara dalam struktur anggaran Negara di berbagai Negara pada saat ini, kita hampir tidak percaya, bahwa penerimaan Negara yang berasal dari penerimaan bukan pajak tersebut dulunya merupakan penerimaan Negara yang utama.[2] Ini tidak lain karena saat ini jumlahnya relatif sangat kecil dibanding penerimaan jenis lainnya. Walaupun, bila diamati secara lebih seksama, kecilnya jumlah penerimaan tersebut sangat mungkin dipengaruhi oleh pola pengelompokan (klasifikasi) yang kini digunakan.

Semula, penerimaan domanial ini diartikan sangat sempit. Yaitu, hanya mencakup penerimaan yang berasal dari pengelolaan kekayaan milik Negara dan hak-hak yang melekat pada kewenangan negara. Sebagai contoh, misalnya : penerimaan yang berasal dari penjualan hasil hutan, dari pemberian ijin penambangan, pemberian ijin pemanfaatan lahan, pemberian ijin berburu, dan lain sebagainya.

Namun demikian, sebagaimana dikembangkan di Itali, dalam penerimaan domanial ini kemudian dimasukkan pula penerimaan yang berasal dari pengelolaan kekayaan Negara yang berbentuk perusahaan. Disamping itu, juga penerimaan pemerintah yang berasal dari pemberian layanan kepada masyarakat untuk kegiatan industrial maupun komersial. Sehingga cakupan penerimaan jenis ini, kini, sudah sangat jauh berkembang.

Penerimaan bukan pajak berikutnya adalah penerimaan yang dikenal dengan sebutan pajak administratif (administrative tax/ taxes administrative[3]). Terlepas dari nama yang diberikan kepada penerimaan jenis ini, yang pasti bahwa pajak administratif merupakan sejumlah uang yang dibayarkan oleh masyarakat atas layanan pemerintah yang bersifat non industriel.

Masyarakat memang diwajibkan memberikan imbalan atas jasa tertentu yang diperolehnya dari pemerintah. Walaupun, dalam hal-hal tertentu, pemerintah memberikan layanan tersebut secara cuma-cuma kepada kelompok masyarakat tertentu , karena sebenarnya layanan tersebut masih merupakan kewajiban pemerintah. Contoh yang cukup jelas untuk penerimaan Negara jenis ini, antara lain, adalah pembayaran untuk mengikuti pendidikan tingkat tinggi.

Jenis terakhir penerimaan negara bukan pajak adalah parafiscal. Diakui oleh para Ahli Keuangan Negara bahwa penerimaan jenis ini sangat dekat sifatnya dengan pajak. Yaitu mengandung paksaan dan seringkali tanpa diimbangi oleh pemberian jasa dari pemerintah. Penerimaan ini merupakan sejumlah uang yang dibayarkan kepada pemerintah utk tujuan tertentu dlm rangka menjamin pembiayaan kegiatannya, mis : asuransi sosial.

MENGANDUNG HAK DAN KEWAJIBAN

Kemudahan menggunakan dana yang diperoleh sebagai imbal jasa layanan pemerintah telah mendorong berbagai kementrian/ lembaga pada akhir-akhir ini untuk menciptakan penerimaan Negara di masing-masing instansinya. Euphoria ini ternyata juga didorong oleh adanya tafsir yang kurang tepat terhadap pengertian government engineering, yang kemudian memunculkan usaha untuk menutup pembiayaan melalui penerimaan dari layanan pemerintah dengan menetapkan target penerimaan.

Dalam mencandra apakah suatu penerimaan merupakan penerimaan Negara bukan pajak kita dapat melakukan dengan menjawab dua pertanyaan.

Pertama, apakah layanan yang dibutuhkan oleh masyarakat tersebut merupakan kewajiban pemerintah? Kedua, apakah pemerintah melaksanakan sendiri produksi untuk layanan tersebut ? Bila jawaban untuk kedua pertanyaan di atas adalah ‘ya’, dapat dipastikan bahwa pemerintah wajib melakukan pungutan terhadap layanan tersebut. Dan hasil pungutan tersebut dapat dikategorikan sebagai penerimaan Negara bukan pajak.

Namun demikian, pertanyaan di atas baru merupakan pertanyaan dasar yang harus dikembangkan dan didukung oleh pertanyaan lainnya. Antara lain, kalau benar yang disediakan oleh pemerintah merupakan layanan yang dibutuhkan masyarakat, mengapa masyarakat harus membayar ? Mengapa bukan dibiayai melalui system perpajakan ?

Terhadap pertanyaan ini, masyarakat perlu diberikan pemahaman bahwa ternyata layanan yang dibutuhkan masyarakat tersebut bukan merupakan layanan dasar yang dibutuhkan oleh seluruh masyarakat yang dikenal dengan istilah public goods. Layanan dimaksud merupakan layanan tertentu yang hanya dibutuhkan oleh sekelompok masyarakat tertentu. Hal ini tentunya akan terasa tidak adil bila biaya produksinya ditanggung oleh seluruh lapisan masyarakat melalui system perpajakan. Ini adalah kata kunci.

Namun demikian, karena memang secara prinsip merupakan kewajiban pemerintah untuk menyediakan layanan tersebut, pemerintah memiliki kewajiban pula untuk melakukan pembiayaan. Dari pemikiran tersebut diperoleh suatu gagasan pembiayaan bersama (cost sharing principle) antara pemerintah dengan kelompok masyarakat yang membutuhkan.

Terkait dengan masalah pelaksanaan layanan, seringkali dibutuhkan kegiatan pendukung agar layanan pemerintah dapat dilaksanakan sesuai kebutuhan. Dalam kegiatan pendukung ini, seringkali pemerintah, karena berbagai alasan belum mampu melaksanakan. Oleh karena itu, seringkali pula kegiatan tersebut dilaksanakan oleh pihak-pihak tertentu setelah memperoleh ijin atau memperoleh pengakuan dari pemerintah.

Dalam hal seperti yang belakangan tersebut, pemerintah tentunya tidak berhak memungut imbalan dari masyarakat.

PERLU EKSEPSI

Pemberian otorisasi untuk menggunakan dana secara langsung kepada kementrian/ lembaga tertentu, sebagaimana dikemukakan di awal makalah ini mengundang kritik berbagai ahli. Sisi negatif yang muncul antara lain adalah sebagai berikut.

Pertama, mendorong inefisiensi di kementrian lembaga, karena adanya keinginan untuk menghabiskan sebanyak mungkin penerimaan yang mereka peroleh. Sementara itu, kementrian/ lembaga tersebut tetap meminta alokasi dana anggaran kepada Menteri Keuangan yang berasal dari sector perpajakan.

Kedua, oleh karena tidak semua instansi pemerintah dapat menghasilkan layanan yang dapat menghasilkan penerimaan yang dapat langsung digunakan, kenyataan tersebut di atas menimbulkan sikap iri. Sikap ini dapat menimbulkan akibat dalam bentuk perubahan sikap pemerintah dalam memberikan layanan kepada masyarakat. Konkritnya, berbagai instansi kemudian berlomba-lomba menciptakan layanan tertentu sekedar untuk memperoleh penerimaan yang kemudian dapat digunakan sendiri. Padahal, harus diakui banyak layanan pemerintah yang mestinya bersifat gratis, karena merupakan layanan dasar yang harus disediakan oleh pemerintah.

Namun demikian, perkembangan penerimaan Negara bukan pajak di berbagai instansi dipandang oleh sebagian ahli memiliki nilai positif. Menurut mereka, pemikiran ini mendorong masyarakat untuk berpartisipasi aktif dalam membiayai sendiri kebutuhan mereka. Hal ini justru akan menimbulkan sikap rasional dalam penggunaan layanan publik. Di sisi lain, terutama ditinjau dari anggaran Negara, peningkatan penerimaan ini akan secara alamiah memilah kegiatan-kegiatan yang sebenarnya dapat diselenggarakan oleh pihak-pihak tertentu dengan kegiatan yang memang harus dilaksanakan oleh pemerintah dan dibiayai melalui sector perpajakan. Langkah ini akan membuat organisasi pemerintah menjadi lebih ramping, sehingga konsep debugetisasi dalam anggaran Negara dapat direalisasikan.

Dalam segi pengelolaan, penerimaan Negara jenis ini memerlukan pola yang berbeda dengan penerimaan pada umumnya. Oleh karena penerimaan Negara bukan pajak merupakan penerimaan yang dapat digunakan secara langsung oleh kementrian/ lembaga, pengelolaannya harus diperlakukan secara khusus. Artinya, penerimaan ini tidak seperti penerimaan pada umumnya yang mengikuti kaidah umum penerimaan Negara, pengelolaan penerimaan ini tidak tunduk pada prinsip universalitas dan prinsip non-affektasi.

Karena berbagai alasan praktis, seringkali pengertian ‘dapat digunakan secara langsung’ diartikan secara harafiah. Yaitu, bahwa secara fisik uang yang diterima tidak disetorkan terlebih dahulu ke kas Negara, melainkan langsung digunakan untuk pembiayaan kegiatan dalam rangka pelaksanaan fungsinya.

Namun demikian, kendati terjadi pertautan langsung antara penerimaan dan pengeluaran (affektasi), pengelolaan penerimaan ini harus tetap mengikuti azas bruto. Artinya, baik penerimaan maupun pengeluaran terkait dengan kegiatan yang dilakukan oleh instansi yang bersangkutan harus sepenuhnya dilaporkan kepada Menteri Keuangan selaku Bendahara Umum Negara. Laporan kepada Menteri Keuangan tidak dapat dilakukan secara netto, dengan cara melaporkan jumlah yang tersisa dari penerimaan dimaksud setelah dikurangi pengeluaran untuk biaya penyediaan layanan.

Satu hal lagi yang perlu dikemukakan terkait dengan sifat-sifat khusus penerimaan Negara bukan pajak ini. Oleh karena penerimaan Negara jenis ini langsung dikaitkan dengan penyediaan layanan kepada masyarakat, besarnya kebutuhan pendanaan yang diperlukan oleh setiap kementrian/ lembaga akan berbanding lurus dengan peningkatan penerimaan yang dihasilkan. Dengan kata lain, setiap terjadi peningkatan penerimaan akan secara otomatis meningkatkan pengeluaran instansi yang bersangkutan.

PERKEMBANGAN DI INDONESIA

Bila diperhatikan, pemikiran tentang penerimaan negara bukan pajak dalam system anggaran Negara kita tidak berbeda dengan yang terjadi di berbagai Negara lain. Oleh karena pola klasifikasi penerimaan yang selama ini dianut oleh Indonesia telah menempatkan penerimaan Negara bukan pajak sebagai penerimaan Negara dengan nilai yang relatif kecil.

Di masa lalu, masyarakat dikesankan bahwa yang dimaksud dengan penerimaan Negara bukan pajak hanyalah penerimaan yang tercantum di bawah rubrik penerimaan lain-lain dalam anggaran kita. Penerimaan tersebut antara lain terdiri dari laba usaha dari perusahaan-perusahaan Negara, hasil penyelenggaraan lotere, hibah, serta lain-lain penerimaan. Dalam kelompok terakhir ini, dimasukkan penerimaan kementrian/ lembaga yang berasal dari penjualan inventaris yang sudah tidak terpakai.

Banyaknya praktek yang kurang sehat di berbagai kementrian/ lembaga dalam menyediakan layanan tertentu kepada kelompok masyarakat dan perkembangan fungsi-fungsi kelembagaan pemerintah , telah menyadarkan pemerintah untuk mengintensifkan pola penyediaan layanan dengan menciptakan unit-unit swadana. Ini adalah usaha pemerintah untuk membuka secara nyata kepada masyarakat bahwa tidak semua layanan pemerintah selalu diberikan secara cuma-cuma. Disamping itu, penciptaan unit-unit swadana mendorong dilaksanakannya disiplin anggaran.

Lahirnya Undang-undang no. 20 tahun 1997 tentang Penerimaan Negara Bukan Pajak merupakan titik yang dahulu dianggap paling maju, yang dianggap mampu mewadahi berbagai kebutuhan masyarakat dan juga Negara. Namun, perkembangan masyarakat maupun konsep pengelolaan keuangan negara yang semakin maju telah membuat undang-undang tersebut terasa semakin ketinggalan.

Undang-undang tersebut dalam beberapa hal, kini justru merupakan hambatan terhadap perkembangan, khususnya dalam pengelolaan keuangan, yang kemudian berakibat terhadap pola kelembagaan pemerintah.

*

* *

---

[1] Disajikan dalam Focus Group Discussion (FGD) yang diselenggarakan oleh Direktorat Jenderal Anggaran, Kementrian Keuangan R.I. tanggal 2 Nopember 2011 di Kementrian Keuangan, Jakarta.

[2] Sekedar sebagai referensi bahwa di Perancis, penerimaan pajak baru dimulai secara efektif pada abad ke XVI setelah Jean Bodin mengungkapkan bahwa pajak merupakan sarana pembiayaan pemerintah.

[3] Di Perancis istilah ‘taxe’ tidak selalu diartikan dengan pajak, karena istilah ‘pajak’ sebagaimana dikenal di Indonesia digunakan kata ‘impot’. Walaupun tidak selalu demikian, karena dalam istilah TTC (tout taxes compris) kata ‘taxes’ berarti pajak.

HUBUNGAN KELEMBAGAAN ANTARA DPR DENGAN BPK DALAM PENGAWASAN PARLEMENTER DI BIDANG KEUANGAN NEGARA : sebuah analisis kritik *)

Pengawasan lembaga legislatif di bidang keuangan Negara merupakan pengawasan yang cenderung kurang efektif. Ini adalah pernyataan dari para ahli Hukum Keuangan Negara, ketika mengamati pola pelaksanaan pengawasan yang selama ini dilaksanakan lembaga legislatif di berbagai Negara. Termasuk di beberapa negara Eropa yang merupakan tempat lahir dan berkembangnya Ilmu HUkum Keuangan Negara.

Betapa tidak, kendati pengawasan tersebut dapat dilaksanakan pada dua fase dalam siklus anggaran, berbagai keterbatasan lembaga tersebut, baik berupa teknis-operasional maupun system pengawasan, telah membuat lembaga tersebut tidak berdaya.

Double surveyance parlementaire.

Kewenangan lembaga legislative untuk melakukan pengawasan pengelolaan keuangan Negara (baca: APBN), bila diperhatikan, merupakan konsekuensi logis diberikannya otorisasi parlementer kepada pemerintah. Dengan kewenangan tersebut lembaga legislatif dapat melakukan verifikasi apakah pemerintah benar-benar telah melakukan amanah rakyat yang diberikan melalui para wakilnya di lembaga legislatif.

Sebagaimana dikemukakan oleh para Ahli, dan tentunya sesuai dengan alur pemikiran dan siklus anggaran Negara, pengawasan lembaga legislatif dilakukan setelah anggaran dilaksanakan oleh pihak eksekutive. Jelasnya, pengawasan yang dilakukan oleh legislative lebih ditujukan pada pengawasan yang bersifat a posteriori (post audit). Pengawasan yang dilakukan tersebut termasuk juga dalam bentuk permintaan penjelasan atau alasan bilamana suatu program yang telah disediakan dananya dalam APBN tidak dapat dilaksanakan.

Pengawasan a posteriori legislative dilakukan dalam bentuk pembahasan dalam rangka penetapan laporan anggaran Negara yang disajikan oleh Pemerintah ke dalam undang-undang. Namun, seperti pada umumnya pengawasan yang bersifat post audit, pengawasan lembaga legislative ini pun mengandung banyak kelemahan.

Dua kelemahan pengawasan jenis post audit, khususnya terkait dengan pelaksanaan hak budget lembaga legislative, yang dapat dikemukakan di sini adalah: pertama, pengawasan tersebut tidak memiliki kemampuan tindakan yang bersifat korektif; kedua, seringkali diskusi dan pembahasan yang dilakukan oleh lembaga legislative dilakukan bersama dengan pihak eksekutif yang diperankan oleh pejabat-pejabat yang berbeda pada saat otorisasi diberikan.

Untuk menutup kelemahan dan alasan kurangnya efisiensi dalam pengawasan terhadap pelaksanaan otorisasi parlementer (hak budget legislatif), pengawasan lembaga legislative kemudian dilakukan juga pada tahun berjalan. Yaitu, pada saat anggaran negara sedang dilaksanakan oleh pemerintah.

Namun demikian, berbagai pihak harus berhati-hati dalam memahami pemikiran tersebut, karena, sesuai tugas dan peran lembaga legislative, pengawasan ini bukan merupakan pengawasan yang bersifat a priori (pre audit). Walaupun pengawasan tersebut dilaksanakan pada saat pelaksanaan anggaran pendapatan dan belanja Negara.

Perlu bantuan lembaga lain

Seperti halnya lembaga pengambil keputusan kebijakan (organe deliberante) dalam suatu konstelasi kelembagaan di suatu negara demokrasi, lembaga legislatif bukan merupakan lembaga teknis. Lembaga legislatif tidak memiliki kompetensi mengambil langkah atau tindakan yang bersifat mikro-teknis dalam masalah pengelolaan keuangan negara.

Lembaga legislatif merupakan lembaga yang harus berpikir secara makro strategis.

Hal ini dapat dilihat bahwa apa yang dilakukan oleh lembaga legislatif dalam mengawasi kebijakan pengelolaan keuangan Negara dilaksanakan hanya dengan cara pembahasan melalui diskusi di dalam sidang-sidang yang diselenggarakan oleh lembaga tersebut. Baik terkait dengan pengawasan dalam tahun berjalan maupun pengawasan yang bersifat a posteriori.

Pembahasan dalam tahun berjalan akan menghasilkan perubahan atau penyesuaian terhadap program maupun alokasi anggaran yang selama ini diperlukan. Sedangkan pembahasan dalam rangka pengawasan a posteriori, pada hakekatnya, lebih diarahkan untuk meminta pertanggungjawaban pemerintah atas pelaksanaan kebijakan yang telah ditetapkan. Hal ini dilakukan dalam rangka memberikan pengesahan dan penetapan pelaksanaan anggaran (Budget rectificatif).

Keharusan berfikir dan bersikap secara makro-strategis ini semata-mata bukan karena adanya keterbatasan (constraint) yang melekat pada para anggota lembaga tersebut, tetapi lebih disebabkan karena peran lembaga itu sendiri sebagai lembaga pengambil keputusan kebijakan.

Oleh karena itu, keterbatasan ini tidak dapat ditutup dengan kehadiran suatu institusi pendukung (supporting agency) yang diharapkan akan mampu melakukan langkah-langkah yang bersifat teknis-operasional dalam melakukan pengawasan terhadap pelaksanaan anggaran Negara.

Kehadiran institusi semacam itu dalam lembaga legislatif, yang didukung oleh para ahli, lebih diharapkan untuk memberikan dukungan agar lembaga legislatif mampu secara lebih rinci melihat implementasi kebijakan yang telah diputuskan. Disamping itu, institusi tersebut juga diharapkan mampu memberikan saran dan solusi kepada lembaga legislatif, bila ternyata terdapat hambatan dalam pelaksanaan kebijakan tersebut di lapangan oleh pihak eksekutif.

Terkait dengan itu, dalam melakukan pengawasan terhadap pelaksanaan hak budgetnya, lembaga legislatif memerlukan dukungan instansi lain yang memiliki kewenangan dan kompentensi teknis-operasional di bidang pengawasan keuangan Negara melalui kegiatan auditnya. Sebut saja Government Accountability Office di Amerika Serikat, Cour des Comptes di Perancis, atau Algemene Rekenkammer di Negeri Belanda.

Instansi-instansi pengawasan tersebut merupakan lembaga yang memiliki independensi yang relatif tinggi, dalam arti tidak terlibat dalam pengambilan keputusan, dan juga tidak terlibat dalam pelaksanaan. Sehingga akan memberikan jaminan terhadap akuntabilitas dan transparansi pengawasan yang diperlukan. Ini sesuai dengan konsep fiscal transparency yang selama ini dikembangkan.

Hubungan yang berkualitas.

Dari uraian di atas tergambar dengan jelas betapa lembaga legislatif memiliki ketergantungan yang relatif besar terhadap lembaga audit independen. Sejalan dengan itu, lembaga audit tersebut harus mampu menyajikan informasi sesuai kebutuhan lembaga legislatif agar lembaga tersebut mampu melaksanakan tugas dan fungsinya sesuai yang diharapkan.

Bagaimana dengan praktek di Indonesia ?

Dengan dianutnya paham Panca Praja dalam sistem politik di Negara kita, telah menempatkan Badan Pemeriksa Keuangan (BPK), yang merupakan lembaga audit, sebagai lembaga politik. Tanpa harus melakukan analisis tersendiri yang lebih mendalam terhadap situasi tersebut, tampak secara kasat mata bahwa kedudukan politik BPK yang setara dengan Dewan Perwakilan Rakyat (DPR), telah memberikan pengaruh yang agak kurang positif dalam kaitan dengan pengawasan lembaga legislatif di bidang pengelolaan keuangan negara pada umumnya.

Diakui atau tidak, kesetaraan kedudukan antara keduanya, secara psikologis, menghambat keluwesan (flexibility) hubungan antara kedua lembaga tersebut. Sebagai lembaga politik, yang merupakan salah satu lembaga tinggi Negara, BPK memiliki kebijakan sendiri dalam melaksanakan tugas-tugas konstitusionalnya. Tidak tergantung pada siapa pun. Dan tidak harus patuh kepada siapa pun.

Masih tergambar tentunya dalam ingatan kita semua, ketika BPK menolak permintaan DPR untuk menyerahkan data hasil audit dalam suatu kasus besar yang menghebohkan Negara kita. Alih-alih menyerahkan kepada DPR, BPK justru menyerahkan data tersebut kepada penegak hukum untuk ditindaklanjuti.

Padahal, harusnya semua pihak memahami bahwa masalah keuangan Negara adalah masalah otorisasi parlementer. Masalah keuangan Negara adalah masalah politik. Oleh karena itu, penyimpangan dalam pelaksanaan otorisasi parlementer merupakan domain politik. Bukan domain penegakan hukum. Namun, akibat lanjutan dari penyimpangan itu sendiri merupakan wilayah penegakan hukum.

Disamping itu, kita juga sering mendengar betapa laporan BPK kurang memberikan manfaat bagi pelaksanaan kewenangan pengawasan DPR, khususnya di bidang pengelolaan keuangan Negara. Baik laporan yang bersifat periodik, maupun laporan akhir tahun.

Laporan hasil pemeriksaan semesteran (Hapsem) yang dihimpun oleh BPK dan disampaikan kepada DPR, misalnya, pada hakekatnya, merupakan himpunan hasil kerja BPK dalam suatu semester sesuai dengan program kerja BPK. Bukan laporan semester tahun anggaran berjalan yang diharapkan oleh DPR yang dapat digunakan untuk melakukan koreksi dalam rangka pengawasan legislatif, antara lain, untuk penyusunan anggaran perubahan bersama pemerintah. Walaupun, kini dengan lahirnya Undang-undang Keuangan Negara telah dilakukan perubahan terhadap laporan jenis ini, baik dari materi maupun bentuknya.

Sementara itu, laporan pemeriksaan terhadap pertanggungjawaban keuangan pemerintah, lebih terfokus pada sisi analisis keuangan mengikuti sistem akuntansi (to satisfy the accounting analysis). Padahal, harapan DPR, laporan BPK yang disampaikan kepada DPR akan mampu menggambarkan bagaimana hasil kerja pemerintah dalam melaksanakan kebijakan yang telah ditetapkan oleh lembaga legislatif.

Dalam situasi seperti tersebut di atas, lahirnya Badan Akuntabilitas Keuangan Negara (BAKN) sebagai institusi kelengkapan DPR dirasakan sangat penting artinya. Namun demikian, harus dihindarkan adanya pemikiran bahwa lahirnya BAKN akan diarahkan sebagai alat untuk memuaskan DPR memenuhi keinginannya untuk memperoleh informasi yang selama ini dibutuhkan. Artinya, BAKN akan diarahkan untuk melakukan langkah-langkah teknis-operasional dalam rangka mendukung peran pengawasan DPR. Atau lebih konkritnya, BAKN yang didukung oleh tenaga-tenaga ahli, khususnya dalam bidang akuntansi, akan diharapkan melakukan audit terhadap pelaksanaan kegiatan keuangan Negara.

Lembaga BAKN harus diposisikan sebagai ujung tombak (focal point) DPR dalam usaha memahami masalah-masalah keuangan Negara yang diinformasikan oleh BPK ataupun berbagai pihak lainnya. BAKN diharapkan mampu menjadi interface dalam hubungan antara DPR dan BPK.

Dalam kedudukannya yang demikian BAKN diharapkan mampu melakukan pendekatan dan mendorong BPK untuk menyajikan informasi sesuai kebutuhan DPR. Bukan sekedar memenuhi kaidah-kaidah atau sesuai analisis akuntansi pemerintah. Hal ini penting artinya agar informasi/ laporan BPK benar-benar bermanfaat untuk digunakan sebagai sarana pengawasan DPR sesuai keinginan Undang-undang Dasar 45.

K E S I M P U L A N

1. Lembaga legislatif merupakan lembaga penetap kebijakan (organe deliberante).

2. Terkait dengan itu, lembaga tersebut harus memiliki sikap pikir yang berorientasi makro-strategis, bukan berorientasi pada mikro-teknis.

3. Oleh karena itu, dalam melaksanakan pengawasan terhadap pengelolaan keuangan Negara, lembaga legislatif memerlukan bantuan lembaga audit independen.

4. Informasi/ laporan yang disajikan oleh BPK hingga saat ini masih belum memenuhi kebutuhan DPR untuk melakukan pengawasan terhadap pelaksanaan kebijakan yang tercermin dalam pelaksanaan Keuangan Negara.

5. Lahirnya BAKN sangat penting artinya dalam rangka menjembatani atau sebagai interface dalam hubungan antara DPR dan BPK sebagai lembaga politik.

*

* *

___________

*) Disampaikan dalam Workshop yang diselenggarakan oleh BAKN-DPR bersama ProRep dengan tema " Optimalisasi Peran dan Fungsi BAKN dalam Pengawasan Parlementer di Bidang Keuangan Negara ", tanggal 25 Oktober 2011 di Century Hotel, Senayan-Jakarta.