KEUANGAN NEGARA : sebuah definisi legalistik (1) 

Introduksi

Secara konstitusional Pemerintah berkewajiban untuk menjamin kesejahteraan masyarakat melalui penyediaan barang dan jasa publik. Penyediaan barang dan jasa publik dimaksud dapat dibiayai melalui sistem perpajakan maupun melalui sistem ‘sharing’ tergantung dari sifat barang dan jasa publik yang bersangkutan.

Hal inilah yang merupakan obyek tata kelola keuangan rumah tangga negara yang dikenal dengan tata kelola keuangan negara. Oleh karena itu, pengelolaan keuangan negara, sesuai dengan peran negara pada zamannya, hanya terfokus pada  keuangan rumah tangga negara, yang dikenal dengan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN).

Kendati kewajiban pemerintah untuk menjamin kesejahteraan masyarakat melalui penyediaan barang dan jasa publik dalam rangka menjamin kesejahteraan masyarakat sebagaimana dinyatakan dalam konstitusi tidak berubah,  peran negara di era modern berkembang secara signifikan seiring dengan perkembangan dan kebutuhan masyarakat.

Bentuk, cara, dan pola penyediaan layanan dimaksud berpengaruh terhadap cara atau model pembiayaannya. Hal-hal tersebut pada gilirannya melahirkan lembaga-lembaga sebagai unsur pemerintah dalam pengambilan keputusan di bidang keuangan negara.

Pemikiran di era modern tersebut membawa konsekuensi dalam bentuk perubahan terhadap konsepsi Keuangan Negara yang semula sempit ke arah pengertian yang luas. Yaitu, yang semula menempatkan Pemerintah sebagai subyek, yang semata-mata mengelola keuangan Negara untuk memenuhi layanan publik  melalui Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara, berkembang menjadi Pemerintah dalam peran barunya yang mencakup semua unsur Pemerintah yang memiliki kewenangan pengambilan keputusan keuangan dalam rangka pelaksanaan perannya dalam arti luas. Konsepsi baru ini dikenal dengan Keuangan Sektor Publik.

Secara substansi, Keuangan Sektor Publik mencakup keuangan :

1. Unit-unit pemerintah sebagai penghasil barang/ jasa publik, yaitu: kementerian/ lembaga Negara, dan unit nirlaba; 
2. Perusahaan Negara di bawah kementerian yang anggarannya dikelola dalam APBN yang diserahi tugas untuk menghasilkan barang dan jasa publik;
3. perusahaan Negara dengan penganggaran tersendiri yang diserahi tugas untuk menghasilkan barang dan jasa publik; 
4. lembaga keuangan pemerintah, termasuk bank sentral, bank umum, dan lembaga asuransi.

A.   Keluasan Cakupan Keuangan Negara

Dengan mengadopsi pengertian ‘pemerintah’ dalam arti luas sebagaimana dikemukakan di atas, dilihat dari sudut konsepsi, Keuangan Negara Indonesia, merupakan Keuangan Negara dalam arti luas yang lebih dikenal dengan terminologi Keuangan Sektor Publik.

Pemilihan keluasan cakupan keuangan negara tersebut tampaknya telah difikirkan secara matang dan telah disengaja oleh para penyusun ketika menyampaikan konsep (draft) Rancangan Undang-Undang Keuangan Negara kepada Lembaga Legislatif untuk dilakukan pembahasan.

Oleh sebab itu, Undang-undang No. 17 tahun 2003 Tentang Keuangan Negara dalam konsiderans ‘Mengingat’ nya dengan jelas menyebutkan Pasal 33 ayat (2), ayat (3) dan ayat (4) Undang-Undang Dasar 1945, disamping pasal  23, Pasal 23A, Pasal 23B, Pasal 23C, Pasal 23D, Pasal 23E.

Dalam kaitan ini, pencantuman  Pasal 33 ayat (2), ayat (3) dan ayat (4) Undang-Undang Dasar 1945 mengandung dua pengertian yang mendasar, sebagai berikut :

pertama, bahwa lingkup keuangan negara Indonesia mencakup pengelolaan cabang cabang produksi yang penting bagi negara dan yang menguasai hajat hidup orang banyak. Artinya, berbagai kewenangan pengambilan keputusan keuangan pemerintah mencakup pula keputusan dalam bidang pengelolaan cabang cabang produksi yang penting bagi negara dan yang menguasai hajat hidup orang banyak atau badan usaha milik negara.

kedua, bahwa hak negara yang dicakup dalam Undang-undang No. 17 tahun 2003 Tentang Keuangan Negara mencakup pula hak negara yang masih bersifat potensial, sebagaimana dimaksudkan dalam pasal 33 ayat (3) UUD 45, disamping hak negara yang bersifat operasional yang dituangkan dalam pasal 23.

Pemikiran tersebut di atas secara eksplisit dituangkan dalam Penjelasan Undang-undang Keuangan Negara angka 2 alinea pertama yang menyatakan bahwa:

Hal-hal baru  dan/ atau perubahan mendasar dalam ketentuan keuangan Negara yang diatur dalam undang-undang ini meliputi pengertian dan ruang lingkup keuangan Negara, ……

Untuk selanjutnya, pernyataan pada angka 2 di atas diirinci dengan jelas dalam penjelasan angka 3 sebagai berikut :

Pendekatan yang digunakan dalam merumuskan Keuangan Negara adalah dari sisi obyek, subyek, proses, dan tujuan.

Dari sisi obyek yang dimaksud dengan Keuangan Negara meliputi semua hak dan kewajiban negara yang dapat dinilai dengan uang, termasuk kebijakan dan kegiatan dalam bidang fiskal, moneter dan pengelolaan kekayaan negara yang dipisahkan, serta segala sesuatu baik berupa uang, maupun berupa barang yang dapat dijadikan milik negara berhubung dengan pelaksanaan hak dan kewajiban tersebut.

Dari sisi subyek yang dimaksud dengan Keuangan Negara meliputi seluruh obyek sebagaimana tersebut di atas yang dimiliki negara, dan/atau dikuasai oleh Pemerintah Pusat, Pemerintah Daerah, Perusahaan Negara/Daerah, dan badan lain yang ada kaitannya dengan keuangan negara.

Dari sisi proses, Keuangan Negara mencakup seluruh rangkaian kegiatan yang berkaitan dengan pengelolaan obyek sebagaimana tersebut di atas mulai dari perumusan kebijakan dan pengambilan keputusan sampai dengan pertanggunggjawaban.

Dari sisi tujuan, Keuangan Negara meliputi seluruh kebijakan, kegiatan dan hubungan hukum yang berkaitan dengan pemilikan dan/atau penguasaan obyek sebagaimana tersebut di atas dalam rangka penyelenggaraan pemerintahan negara.

Bidang pengelolaan Keuangan Negara yang demikian luas dapat dikelompokkan dalam sub bidang pengelolaan fiskal, sub bidang pengelolaan moneter, dan sub bidang pengelolaan kekayaan negara yang dipisahkan.

Gagasan pemikiran dalam Penjelasan Umum dimaksud selanjutnya, diekspresikan dalam Pasal 1 angka 1 dan Pasal 2 sebagai berikut :

Pasal 1 angka 1,

Keuangan Negara adalah semua hak dan kewajiban negara yang dapat dinilai dengan uang, serta segala sesuatu baik berupa uang maupun berupa barang yang dapat dijadikan milik negara berhubung dengan pelaksanaan hak dan kewajiban tersebut.

Pasal 2

Keuangan Negara sebagaimana dimaksud dalam Pasal 1 angka 1, meliputi :

a. hak negara untuk memungut pajak, mengeluarkan dan mengedarkan uang, dan melakukan pinjaman;

b. kewajiban negara untuk menyelenggarakan tugas layanan umum pemerintahan negara dan membayar tagihan pihak ketiga;

c.  Penerimaan Negara;

d.  Pengeluaran Negara;

e.  Penerimaan Daerah;

f.   Pengeluaran Daerah;

g. kekayaan negara/kekayaan daerah yang dikelola sendiri atau oleh pihak lain berupa uang, surat berharga, piutang, barang, serta hak-hak lain yang dapat dinilai dengan uang, termasuk kekayaan yang dipisahkan pada perusahaan negara/ perusahaan daerah;

h. kekayaan pihak lain yang dikuasai oleh pemerintah dalam rangka penyelenggaraan tugas pemerintahan dan/atau kepentingan umum;

i.  kekayaan pihak lain yang diperoleh dengan menggunakan fasilitas yang diberikan pemerintah.

B.   Pemisahan kekayaan negara dalam UU Keuangan Negara

Sebagaimana dikemukakan, menyadari luasnya bidang pengelolaan keuangan negara, para penyusun Undang-undang Keuangan Negara mengelompokkan pengelolaan keuangan negara ke dalam tiga sub bidang. Oleh karena itu, dalam Undang-undang No. 17 tahun 2003 Tentang Keuangan Negara dikenal sub bidang pengelolaan fiskal, sub bidang pengelolaan moneter, dan sub bidang pengelolaan kekayaan negara yang dipisahkan.

Kendati pengelolaan keuangan negara dikelompokkan ke dalam tiga sub bidang tersebut di atas, pemikiran dichotomis dalam bentuk kekayaan negara yang tidak dipisahkan dengan yang dipisahkan tetap didasarkan pada konsepsi sebagaimana telah dijelaskan di atas, yaitu terkait dengan jenis produk atau layanan yang dihasilkan subyek yang bersangkutan dalam bentuk public goods atau private goods.

Dalam hal ini, pemikiran dichotomis tersebut tidak mengabaikan kenyataan bahwa otoritas keuangan independen (lembaga-lembaga pemegang kebijakan nasional, seperti bank sentral, dlsb) merupakan lembaga negara yang secara konsepsi menyusun dan melaksanakan kebijakan untuk kepentingan (perekonomian) nasional yang secara tidak langsung berpengaruh terhadap kesejahteraan masyarakat secara luas. Produk-produk yang dihasilkan oleh otoritas tersebut bukanlah merupakan produk yang hanya dapat dinikmati oleh sekelompok masyarakat yang bersifat eksklusif. Pemisahan kekayaan dimaksud semata-mata untuk menjamin kemampuannya untuk mengelola kebijakan yang bersifat spesifik, sehingga tidak terkendala oleh pola baku pengelolaan anggaran pemerintah.

Oleh sebab itu, anggaran otoritas keuangan, baik yang tidak dipisahkan maupun yang dipisahkan dimaksud tetap dibawah pengawasan lembaga legislatif (DPR) dan diperiksa oleh Badan Pemeriksa Keuangan.

C.   Kelembagaan dalam sistem pengelolaan keuangan negara di Indonesia

Mengamati ketentuan yang termaktub dalam UUD 1945 maupun dalam Undang-undang No. 17 Tahun 2003  Tentang  Keuangan Negara, model kelembagaan pengelola keuangan negara di Indonesia, tampaknya tidak dapat terlepas dari ide dasar sebagaimana dikemukakan dalam penjelasan di atas. Sehubungan dengan itu, dalam pengelolaan keuangan negara di Indonesia dikenal adanya beberapa jenis lembaga.

Walaupun ternyata tidak sepenuhnya dikukuhi, secara prinsip, pembedaan lembaga pengelola tersebut terutama didasarkan pada motif atau tujuan pengelolaan keuangan negara sebagai obyek, yang kemudian berpengaruh pada sistem tata kelolanya.

Bila diperhatikan dengan seksama, kendati pengelolaan keuangan negara dikelompokkan ke dalam tiga sub bidang tersebut di atas, para penyusun undang-undang Keuangan Negara hanya mengelompokkan lembaga pengelola keuangan negara ke dalam  dua kelompok besar, yaitu lembaga pengelola kekayaan negara yang tidak dipisahkan dan lembaga pengelola kekayaan negara yang dipisahkan.

Pemikiran dichotomis dalam bentuk lembaga pengelola kekayaan negara yang tidak dipisahkan dengan yang dipisahkan, pada hakekatnya, tetap didasarkan pada konsepsi sebagaimana telah dijelaskan dalam bagian terdahulu, yaitu terkait dengan jenis produk atau layanan yang dihasilkan subyek yang bersangkutan (dalam hal ini Pemerintah) dalam bentuk public goods atau private goods.

Namun demikian, pembedaan dimaksud tidak dapat dilakukan secara jelas (clear cut), karena menurut  kenyataan bahwa lembaga pengelola kekayaan negara yang dipisahkan dimaksud juga merupakan lembaga negara yang secara konsepsi turut menyusun dan melaksanakan kebijakan untuk kepentingan (perekonomian) nasional yang secara tidak langsung berpengaruh terhadap kesejahteraan masyarakat secara luas. Demikian pula, bahwa menurut kenyataan, produk-produk yang dihasilkan oleh lembaga tersebut bukanlah merupakan produk yang hanya dapat dinikmati oleh sekelompok masyarakat yang bersifat eksklusif, tetapi dinikmati oleh masyarakat secara keseluruhan. 

Dengan menyimak pola pikir para penyusun Undang-undang Keuangan Negara tentang prinsip pemisahan kekayaan negara tersebut di atas, dapat disimpulkan bahwa dalam kelompok lembaga pengelola kekayaan negara yang dipisahkan terdapat dua sub kelompok. Yaitu, pertama, sub kelompok lembaga penyelenggara kebijakan negara yang keberadaannya dilakukan atas dasar undang-undang; dan kedua, sub kelompok lembaga yang diciptakan dengan tujuan mencari keuntungan (profit oriented).

Penting untuk digarisbawahi dalam hal ini bahwa, kendati status kekayaan negara lembaga sub kelompok pertama tersebut dipisahkan dari APBN, pemisahan dimaksud tidak seperti halnya pemisahan yang dilakukan oleh negara untuk tujuan mencari keuntungan (profit oriented) seperti halnya pada lembaga-lembaga yang tergolong dalam sub kelompok kedua, yang dalam hal ini adalah badan usaha milik negara.

Dengan mengesampingkan lembaga-lembaga penyelenggara kebijakan pemerintah yang merupakan unsur lembaga pengelola kekayaan negara yang dipisahkan, penjelasan akan difokuskan pada sub bidang pengelolaan kekayaan negara yang dipisahkan dalam arti yang lebih sempit, yaitu pengelolaan badan-badan usaha milik negara. 

Dengan demikian, sesuai dengan uraian di atas, terdapat dua kutub ekstrim dalam pola kelembagaan yang dianut dalam Undang-undang Keuangan Negara. Yaitu lembaga/ instansi yang melakukan pengelolaan kekayaan yang tidak dipisahkan dan lembaga/ instansi yang melakukan pengelolaan kekayaan yang dipisahkan.

1.    Lembaga/ Instansi Pengelola Kekayaan Negara Yang Tidak Dipisahkan

Dengan memperhatikan pendekatan yang digunakan dalam merumuskan keuangan negara dari sisi subyek, obyek, proses, dan tujuan yang hendak dicapai, bentuk Lembaga/ Instansi Pengelola Kekayaan Negara Yang Tidak Dipisahkan dengan jelas tergambar dalam Undang-undang Keuangan Negara.

Dari pengungkapan tentang kewenangan subyek pengelola keuangan negara, sebagaimana dituangkan dalam pasal 6 Undang-undang Keuangan Negara, secara eksplisit dapat dipahami bahwa Lembaga/ Instansi Pengelola Kekayaan Negara Yang Tidak Dipisahkan adalah Pemerintah. Dalam hal ini, Pemerintah  dimaksud direpresentasikan oleh lembaga birokrasi penyelenggara pemerintahan negara. Termasuk dalam hal ini adalah Pemerintahan Daerah.

Secara konkrit, lembaga dimaksud di tingkat Pemerintah Pusat adalah Kementerian/ Lembaga, sedangkan di tingkat Pemerintah Daerah, lembaga tersebut adalah seluruh instansi yang dikenal sebagai Satuan Kerja Perangkat Daerah (SKPD) dan Satuan Kerja Pengelola Keuangan Daerah (SKPKD).

Selanjutnya, mengacu pada ketentuan pasal 7 Undang-undang Keuangan Negara dapat dilihat bahwa berbagai kegiatan yang dilakukan oleh Instansi Pengelola Kekayaan Negara Yang Tidak Dipisahkan ditujukan untuk mencapai tujuan bernegara, antara lain untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat. Terkait dengan itu, pembiayaannya dilakukan melalui sistem perpajakan, dan semua kegiatan pemerintah melalui lembaga dimaksud dikelola melalui sistem Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN).

Dalam kaitan ini, perlu dipahami, bahwa pengertian ‘dikelola melalui sistem Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN)’ adalah bahwa pengelolaan anggaran dimaksud harus tunduk pada prinsip-prinsip (azas) pengelolaan anggaran negara, yaitu prinsip anterioritas, periodisitas, unitas, universalitas, dan juga prinsip spesialitas.

Secara konkrit, pengertian ‘dikelola melalui sistem Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN)’ harus diartikan bahwa rencana kegiatan yang disusun dan akan dilakukan oleh pemerintah (eksekutif) tersebut harus memperoleh persetujuan terlebih dahulu dari lembaga legislatif, dituangkan dalam suatu dokumen tertentu (APBN atau yang disetarakan), dilaksanakan dengan berpatokan pada kaidah baku tata kelola keuangan negara, dan dilaporkan serta diaudit sebagaimana ditetapkan menurut perundang-undangan bidang Keuangan Negara.

2.    Lembaga/ Instansi Pengelola Kekayaan Negara Yang Dipisahkan

Dengan mengacu pada pandangan berbagai ahli ekonomi, terutama ditinjau dari sudut sosio-ekonomis, Indonesia pun menganut paham bahwa negara dipersepsikan sebagai pelaku ekonomi dengan perilaku sebagaimana layaknya pelaku ekonomi lainnya.

Perilaku dimaksud dalam hal ini didorong adanya motif ekonomis (mencari keuntungan) yang mendasari berbagai pengambilan keputusan. Walaupun tidak diingkari bahwa, dalam beberapa hal, Negara sebagai pelaku ekonomi memiliki kekhususan dibandingkan dengan pelaku ekonomi pada umumnya.

Kekhususan Negara sebagai pelaku ekonomi muncul dari kenyataan, yang kemudian dijadikan acuan para ahli Keuangan Negara, bahwa kebutuhan masyarakat terhadap layanan publik (pemerintah) ternyata tidak seluruhnya dapat disediakan melalui system yang melibatkan lembaga-lembaga pemerintah yang bersifat struktural dengan menggunakan mekanisme penetapan harga atas dasar sistem non pasar (non market pricing mechanism).

Dari sisi lain, disamping pendekatan melalui kebutuhan masyarakat tersebut di atas, secara makro, ternyata peran pemerintah diperlukan pula dalam mendorong perkembangan perekonomian nasional melalui system distribusi dan stabilisasi. Sementara itu, secara khusus, dilihat dari sisi keuangan negara, kegiatan-kegiatan lembaga pemerintah non struktural tersebut diharapkan akan dapat merupakan sumber penerimaan Negara.

Berdasarkan pertimbangan tersebut di atas, kemudian Pemerintah pun membentuk institusi dengan karakter seperti layaknya insitusi swasta. Institusi inilah yang kemudian dikenal luas dengan istilah badan usaha milik negara (public enterprise) dalam berbagai kepustakaan tentang keuangan negara.

Dalam perkembangannya, sesuai dengan perkembangan peran Pemerintah dalam sektor perekonomian, khususnya melalui kebijakan non fiskal, Pemerintah dapat melakukan kerjasama dengan pihak swasta murni dalam bentuk penyertaan modal ataupun sejenisnya.

Dengan mencermati pemikiran di atas dan sejalan dengan konsep Keuangan Negara yang selama ini dilaksanakan di Indonesia sejak kemerdekaan, Undang-undang No. 17 Tahun 2003 Tentang Keuangan Negara mengelompokkan badan-badan usaha milik negara dimaksud ke dalam lembaga pengelola kekayaan negara yang dipisahkan.

Namun demikian, mengingat sifat maupun tujuan keberadaan lembaga tersebut, pengaturannya dilakukan dalam ketentuan tersendiri, yaitu dalam Undang-undang No. 19 Tahun 2003 Tentang Badan Usaha Milik Negara. Pengaturan dalam undang-undang tersendiri tersebut dimaksudkan untuk memberikan keleluasaan dalam pengelolaan (manajemen) yang berbeda dengan pengelolaan kekayaan negara yang tidak dipisahkan.

*

*            *

---

[1] Merupakan makalah (yang telah disesuaikan) yang disajikan dalam Diskusi Terbatas yang diselenggarakan oleh Badan Pemeriksa Keuangan Rep. Indonesia pada tanggal 12 September 2013 di Jakarta dengan tema : “ KEKAYAAN NEGARA YANG DIPISAHKAN : APAKAH TIDAK TERMASUK KEUANGAN NEGARA ? Diskusi Terbatas tersebut diselenggarakan dalam rangka menghadapi  Judicial Review Undang-Undang Keuangan Negara yang diajukan oleh Pusat Kajian Masalah Strategis Universitas Indonesia dan Forum Hukum BUMN.

KERUGIAN NEGARA: Total atau Parsial … ?

( lanjutan ……. )

Dalam sebuah sidang di pengadilan Tipikor, seorang Hakim Ketua, melalui sebuah tanya jawab yang sangat panjang,  ‘mendorong’ saya agar memberikan pernyataan bahwa kerugian negara dalam kasus yang tengah disidangkan pada saat itu merupakan total lost.

Ini adalah sebuah peristiwa yang benar-benar terjadi pada tahun 2012.  Yaitu, dalam sebuah persidangan yang mengadili kasus korupsi dalam pengadaan lift di sebuah kementerian/ lembaga Pemerintah di suatu ibukota Propinsi.

Satu pertanyaan yang tidak pernah saya sangka sebelumnya adalah, apakah perjanjian atau kontrak yang dibuat oleh pihak rekanan bersama Pejabat Pembuat Komitmen (PPK) merupakan kontrak yang sah untuk dijadikan landasan pembayaran. Padahal, sebagaimana dijelaskan oleh Jaksa dalam kronologis kasus bahwa, kontrak dimaksud mengandung ketidakbenaran dalam data atau spesifikasi barang yang ternyata, dalam beberapa hal,  kurang  sesuai dengan apa yang seharusnya.

Semula saya hanya berpikir bahwa pak Hakim dengan gigih memperjuangkan keyakinannya agar Majelisnya nanti tidak salah dalam mengambil keputusan. Artinya, vonis yang nantinya dijatuhkan untuk si tersangka korupsi didasarkan pada pertimbangan yang benar, dan sebenar-benarnya.  

SALAH KAPRAH

Namun, apa yang saya pikir tentang sikap Hakim tersebut ternyata tidak benar. Pada kesempatan ini,  saya tidak ingin mempermasalahkan bagaimana Majelis Hakim  mungkin berdebat dalam masalah ini untuk mengambil suatu keputusan kolegial. Itu urusan mereka. Yang pasti, tidak ada yang boleh mempengaruhi atau katakan melakukan intervensi dalam pengambilan keputusan tersebut. Ini adalah soal keyakinan. Dan,  soal keyakinan Hakim ini, konon merupakan salah satu unsur terkuat dalam pengambilan keputusan. Mereka dijamin kebebasannya.

Saya pun tidak boleh merasa kecewa dengan tidak diterimanya penjelasan saya di dalam persidangan. Karena saya pun juga sangat memahami bahwa keterangan saya sebagai Ahli, tidak mengikat Majelis Hakim. Artinya, boleh diterima dan boleh tidak. Untuk pernyataan ini, mestinya, kita tidak boleh menaruh syak wasangka atau prejudice. Kita tidak boleh mengatakan bahwa beliau-beliau yang dipanggil dengan sebutan ‘Yang Mulia’ tersebut melakukannya dengan cara ‘suka-suka’.

Tapi, tentunya boleh kan saya merasa kecewa, ketika penjelasan saya yang mestinya merupakan kunci dalam pengambilan keputusan Majelis Hakim dalam kasus korupsi tersebut dikesampingkan. Penjelasan saya yang berbeda (dissenting) dibandingkan dua atau beberapa pernyataan Ahli lainnya, telah menyebabkan Yang Mulia cenderung memilih suara terbanyak sebagai wujud suatu kebenaran.

Pernyataan Ahli Pengadaan Barang dan Jasa Pemerintah maupun Auditor yang sama-sama memberikan pendapat bahwa dalam kasus tersebut kerugian yang diderita negara bersifat total, tampaknya menjadi tumpuan Majelis Hakim. Setali tiga uang tentunya dengan Jaksa sebagaimana dituangkan dalam tuntutannya.

Tanpa memperhatikan pentingnya peran substansi yang dibawakan seorang Ahli, keputusan yang diambil oleh Majelis Hakim dapat merupakan sebuah keputusan yang didasarkan pada pertimbangan yang bias. Salah tapi kaprah. Salah, tapi berterima secara umum. Atau bahasa kerennya publicly accepted, even it’s wrong. Padahal, di dalam forum pengadilan, kebenaran adalah sangat menentukan. Ini karena menyangkut hak azasi untuk memperoleh keadilan dan juga nasib seseorang.

Walaupun dalam pengertian orang awam, masalah ‘kebenaran’ adalah bersifat relatif, dalam pengertian hukum (peradilan), masalah ‘kebenaran’ adalah sesuatu yang bersifat (hampir) absolut. Itu sebabnya, dipercaya oleh orang awam bahwa suara Hakim adalah ‘suara Tuhan’ (La voix de Dieu).   Oleh karena itu, keputusannya tidak boleh sekedar didasarkan pada kemenangan seperti halnya dalam suatu pertandingan tarik tambang. Artinya, siapa yang secara fisik menang, pasti  akan keluar sebagai pemenang.

Keputusan tentang suatu kebenaran tidak boleh hanya didasarkan pada berapa banyak pihak yang menyatakan bahwa itu benar. Tidak boleh hanya didasarkan pada rasio perbandingan. Tetapi, terutama,  harus dipertimbangkan dari segi substansi.

APA YANG SEHARUSNYA MENJADI PERTIMBANGAN ?

Apa sih yang dijadikan landasan penghitungan bagi Ahli Pengadaan Barang dan Jasa Pemerintah dan Auditor dalam menentukan kerugian Negara dalam kasus di atas ?

Dari berbagai penjelasan yang berhasil diungkapkan dalam persidangan, Ahli Pengadaan Barang dan Jasa Pemerintah mendiskripsikan bahwa telah terjadi pelanggaran dalam proses pembuatan kontrak. Secara tegas, dia menyatakan sebuah alur pikir yang merupakan sebab-akibat. Yaitu, ketika sebuah perjanjian dilakukan melalui suatu proses yang melanggar ketentuan, maka perjanjian dimaksud dilihat dari sudut hukum adalah tidak sah.

Oleh sebab itu, bila perjanjian tersebut terkait dengan pengadaan barang dan jasa, maka barang dan jasa yang telah terlanjur ada adalah tidak sah. Pada gilirannya, sesuai alur pemikiran tersebut, Pemerintah tidak harus membayar barang dan jasa yang diserahkan kepadanya. Itulah sebabnya, menurut hitungan tersebut, negara telah mengalami kerugian sebesar keseluruhan jumlah uang yang telah dikeluarkannya. Dengan kata lain, kerugian yang diderita negara harus dihitung secara total lost. 

Alur pikir tersebut mungkin saja boleh dianggap benar. Namun menerapkannya begitu saja dalam tata kelola keuangan negara  dapat merupakan sebuah tindakan yang sembrono.

Dalam kasus tersebut, tindakan menggelembungkan harga dengan modus tertentu itu sendiri baru diketahui setelah sekitar dua tahun lift terpasang dan digunakan setiap hari. Tanpa harus memasuki wilayah yang sangat teknis dalam proses pengadaan barang dan jasa, yang terungkap dalam persidangan adalah bahwa barang (lift) yang dibeli harganya lebih mahal dari harga yang seharusnya. Disamping itu, kontrak atau pembeliannya pun tidak dilakukan pada distibutor atau pemilik merk sebagaimana selalu dipersyaratkan dalam ketentuan pengadaan barang dan jasa pemerintah.

Sebagaimana telah sering saya ungkapkan dalam tulisan-tulisan sebelumnya, dari perspektif Hukum Keuangan Negara, penghitungan kerugian negara dilakukan dengan cara yang sangat sederhana. Beranjak dari sifat kerugian negara yang nyata dan pasti, perhitungan kerugian negara dibuat atas dasar selisih kurang yang terjadi pada aset negara. Yaitu selisih kurang antara data yang tercatat dalam pembukuan dengan nilai aset yang sebenarnya.

Ditilik dari kejadiannya, kekurangan aset tersebut dapat terjadi antara lain karena uang yang seharusnya disetor, tidak disetor; kekayaan yang seharusnya menjadi milik Negara, tidak menjadi milik Negara; atau dapat juga antara lain, karena uang yang berada di kas Negara berkurang secara melanggar/ melawan hukum; atau aset yang menjadi milik Negara terlepas dari kepemilikan Negara secara melanggar/ melawan hukum.

Dalam hal ini,  pengertian ‘uang yang berada di kas Negara’ adalah uang yang menjadi hak negara, baik yang berada dalam penguasaan Bendahara Umum Negara ataupun dalam penguasaan Bendahara/ Pejabat yang berwenang di Kementerian/ Lembaga. Sementara itu, pengertian ‘berkurang secara melanggar/ melawan hukum’ dapat disebabkan karena diambil secara fisik, dan/ atau digunakan secara tidak sesuai ketentuan atau tujuan.

Satu hal sangat penting yang kiranya harus diperhatikan dalam masalah penghitungan kerugian negara sebagai akibat dari pengadaan barang dan jasa Pemerintah adalah penerapan azas manfaat. Seringkali azas tersebut tidak digunakan sebagaimana mestinya, sehingga menghasilkan perhitungan yang bias.

Dalam konteks keuangan Negara, penerapan azas manfaat selalu dikaitkan dengan manfaat atau tujuan yang hendak dicapai ketika suatu alokasi ditetapkan dalam UU APBN. Jadi bukan karena pertimbangan bahwa pada kenyataannya barang atau jasa telah diberikan oleh rekanan, sehingga dapat dihitung manfaatnya bagi Pemerintah. Meskipun barang dan jasa yang  diserahkan tidak sesuai dengan tujuan pengalokasian dana dalam APBN.

Terkait dengan pemikiran tersebut di atas, kerugian negara akan merupakan kerugian yang bersifat total (total lost), bilamana pengeluaran yang telah dilakukan oleh pejabat pengelola keuangan Negara pada suatu kementerian/ lembaga tidak sesuai dengan tujuan pengalokasian dana sebagaimana dituangkan dalam UU APBN. Namun sebaliknya, kerugian Negara hanya akan berupa selisih (partial lost), bilamana pengeluaran yang telah dilakukan sesuai dengan tujuan. Walaupun, dalam beberapa hal, kemungkinan terdapat persyaratan (minor) yang tidak terpenuhi.

Dalam hal ini, perlu diingatkan bahwa, secara prinsip, Pemerintah tidak harus mengakui penyerahan barang/ jasa yang dilakukan oleh pihak rekanan bila tidak memberikan manfaat sebagaimana diharapkan ketika Lembaga Eksekutif dan Lembaga Legislatif membuat  kesepakatan yang kemudian dituangkan dalam Undang-undang, yaitu UU APBN.

Sejalan dengan kasus di atas, sebuah contoh tentang pengadaan lift untuk keperluan  sebuah  Rumah Sakit Pemerintah akan dapat memberikan ilustrasi yang lebih jelas. Ketika sebuah rumah sakit mengalokasikan sejumlah dana dalam anggarannya untuk pengadaan lift pasien, tetapi ketika dalam realisasinya rekanan memasang lift untuk keperluan pengunjung, kerugian yang diderita oleh negara harus dihitung secara total. Walaupun dalam kenyataan, lift untuk pengunjung yang dipasang dapat berfungsi dengan baik, dan dari segi harga – karena penambahan volume – tidak terlalu besar selisihnya.

Mengapa demikian ? Ya, karena lift untuk pasien memiliki dimensi yang lebih besar dibandingkan lift untuk pengunjung. Lift ini memang sengaja dirancang  untuk memindahkan/ mentransport pasien dari dan ke ruang operasi atau dari Instalasi Gawat Darurat ke kamar perawatan. Jadi lift tersebut harus memiliki kemampuan untuk mengangkut perlengkapan pasien seperti, tempat tidur, dlsb-nya, termasuk perawat dan keluarga pasien. Perubahan spesifikasi ataupun karena faktor lainnya yang kemudian akan menghilangkan atau merubah manfaat yang telah ditetapkan dalam alokasi anggaran (UU APBN), akan mengakibatkan perhitungan kerugian negara harus dilakukan atas dasar total lost.

Nah, pertimbangan dari aspek manfaat inilah yang seharusnya dijadikan dasar dalam menentukan apakah suatu kerugian negara dinyatakan sebagai partial atau total lost.

TERBALIK - BALIK

Dalam praktek di lapangan, seperti pada kejadian yang diungkapkan di awal tulisan ini, Majelis Hakim dengan entengnya memutuskan bahwa kerugian yang diderita negara dalam sebuah kasus pengadaan barang dan jasa Pemerintah dihitung atas dasar total lost. Putusan seperti itu, biasanya diperkuat oleh adanya perhitungan yang disusun oleh Auditor yang menyatakan bahwa kerugian negara adalah total lost.

Padahal, Majelis Hakim  seharusnya mempertimbangkan bahwa Auditor bukanlah pihak yang dapat menentukan apakah suatu kerugian negara bersifat parsial ataukah bersifat total. Tugas Auditor hanyalah ‘menghitung’ besaran kerugian atas dasar formula yang diperolehnya dari pihak lain. Bukan menentukan. Dan bukan pula menetapkan.

Sekedar untuk diketahui saja, keputusan semacam itu relatif sering terjadi. Masyarakat awam tidak banyak menaruh perhatian, karena besaran jumlahnya tidak cukup signifikan. Tambahan lagi, masyarakat masih dihinggapi semangat untuk menghukum seberat-beratnya para koruptor. Karena bagi masyarakat itulah ganjaran seadil-adilnya bagi mereka-mereka yang memanipulasi uang negara.

Nah, ketika menyangkut proyek-proyek ‘kelas kakap’ kegamangan tampak muncul dimana-mana. Ini bisa dilihat bagaimana sikap lembaga-lembaga terkait saling lempar pernyataan dan tanggungjawab sebagaimana tampak dilansir di media massa.

Bahkan, kini masyarakat pun mulai ikut memahami logika yang terbalik-balik, bahwa Auditor memiliki peran yang demikian besar dalam menentukan besaran kerugian negara. Padahal, seharusnya adalah sebaliknya. Auditor tidak memiliki peran kapital dalam penentuan dan penetapan besaran kerugian negara. Gimana nih…. !

*

*           *

KERUGIAN NEGARA, BERAPA .... ? (Intermezzo)

Dari kasus korupsi kelas ‘kakap’ yang terungkap belakangan ini, terdapat beberapa hal yang menarik untuk disimak. Salah satu dari beberapa hal yang menarik tersebut, yang akhir-akhir ini diungkapkan oleh media massa,  adalah kenyataan adanya saling lempar tanggungjawab antara para pihak dalam mengungkapkan berapa sebenarnya kerugian yang diderita oleh negara. Terkait dengan itu, sekedar untuk memberikan ilustrasi, dengan harapan dapat dijadikan bahan pertimbangan bagi pihak-pihak yang seharusnya memutuskan, dalam blog ini saya sajikan beberapa  tulisan terkait dengan bagaimana seharusnya kerugian negara tersebut dihitung. Alur logika yang digunakan, tentu saja, sesuai dengan spesifikasi blog ini, adalah dari sudut pandang Hukum Keuangan Negara. Bukan dari sudut pandang disiplin ilmu lain.

Salam,

SS

Pada tahun 2007, ketika saya menjadi pembicara dalam sebuah seminar yang diselenggarakan oleh Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK), seorang peserta dengan lantang mengusulkan agar penggantian kerugian negara yang diakibatkan karena kasus korupsi harus dilakukan setinggi-tingginya. Artinya, ganti rugi harus dilakukan melebihi besaran asset Negara yang hilang karena kasus korupsi. 

Dalam kesempatan lain, dapat dilihat ekspresi keinginan masyarakat untuk menghukum para koruptor dengan cara membuat mereka menjadi miskin. Wacana ini belakangan muncul bukan saja dalam diskusi ataupun berbagai artikel di media, melainkan juga dalam diskusi setengah resmi dalam rangka penyusunan ketentuan perundang-undangan.

Dalam mengamati situasi yang tampaknya lebih diselimuti oleh sikap emosional daripada rasional tersebut memang kemudian muncul pertanyaan, berapa sebenarnya kerugian yang harus dikembalikan kepada Negara dalam suatu kasus yang merugikan Negara ?

Bila diikuti kata hati dan perasaan masyarakat, terlebih dalam kondisi perekonomian dan kenegaraan seperti pada saat ini, menuntut pengembalian harta yang dikorupsi sebesar-besarnya hingga membuat si koruptor menjadi miskin rasanya adalah tindakan yang paling memihak rakyat. Dus paling memenuhi rasa keadilan.

Namun demikian, dengan tetap berlandaskan pada filosofi tentang keadilan, apakah hal tersebut dapat dibenarkan ?

TIDAK PASTI

Pasal 1365 BW yang dijadikan inspirasi lahirnya gagasan tentang kerugian Negara ternyata tidak mengatur secara khusus besarnya kerugian yang harus ditanggung oleh pihak yang bersalah.

Pernyataan ‘diwajibkan mengganti sebesar kerugian yang diderita oleh pihak yang dirugikannya’ membuka  kesempatan berbagai pihak untuk membuat penafsiran. Atau bahkan memungkinkan terjadinya penemuan hukum oleh pihak-pihak yang berwenang (baca: hakim di pengadilan).

Dengan ketiadaan ketentuan yang dijadikan acuan, berbagai pihak kemudian berusaha membuat penafsiran yang mendekati pemikiran dasar yang menjadi jiwa pasal itu sendiri (pasal 1365 BW).

Setelah mempelajari berbagai teori dan mengkaji berbagai kasus yang terjadi dalam peristiwa perbuatan melawan hukum, para ahli hukum berpendapat bahwa besarnya penggantian kerugian atas perbuatan melawan hukum dapat ditetapkan melalui teknik penafsiran secara analogis dengan mendasarkan pada konsep adequat (kepantasan).

Dengan memandang bahwa wan prestasi (cidera janji) merupakan perbuatan melawan hukum, dan akibat perbuatan wan prestasi, yaitu kerugian seseorang, dapat dengan jelas diukur, berbagai ahli hukum kemudian berpendapat bahwa besarnya kerugian yang ditanggung oleh seseorang adalah sama dengan besarnya kerugian sebagai akibat terjadinya perbuatan melawan hukum dalam bentuk cidera janji.

Terkait dengan itu, besarnya ganti rugi yang harus dibayarkan kepada pihak yang menanggung kerugian harus disesuaikan dengan perhitungan yang dibuat atas dasar unsur-unsur yang dijadikan dasar perhitungan sebagai akibat cidera janji. Besarnya kerugian  tersebut dengan jelas dinyatakan dalam pasal 1243 hingga pasal 1252 Kitab Undang-undang Hukum Perdata. Unsur-unsur kerugian dimaksud terdiri: biaya, hasil yang diharapkan, dan bunga. Ini adalah teknik penafsiran analogis.

Walaupun, sebenarnya, hal ini masih menimbulkan perdebatan panjang. Banyak di antara para ahli hukum sendiri yang masih mempersoalkan pengertian kerugian menurut pasal 1365 BW dan pasal 1243-1252 (tentang cidera janji) yang ternyata memiliki unsur yang berbeda. Yaitu, schade untuk pasal 1365 BW, dan kosten, schade, dan interessen untuk pasal   1243-1252.

Bila diperhatikan, pandangan para ahli hukum itu sendiri terpecah dalam dua school of thinking. Pertama, bahwa besarnya kerugian yang diderita adalah harus nyata. Artinya, sesuai dengan apa yang sebenarnya ditanggung oleh penderita. Pernyataan ini, bila diperhatikan, mengungkapkan nilai nominal yang telah dikeluarkan oleh yang bersangkutan sebelum terjadinya perbuatan yang merugikan dirinya. Kedua, yang dimaksudkan dengan kerugian tersebut termasuk keuntungan yang seharusnya diperoleh bila kejadian yang merugikan dirinya tidak terjadi.

Dalam pemikiran kelompok pertama tersebut di atas, berbagai pihak ternyata memasukkan pula unsur penyesuai, yaitu perubahan harga. Hal ini terjadi misalnya dalam kasus utang-piutang.

Sebagai contoh, dapat dikemukakan suatu kasus yang pernah diputuskan pengadilan di Negeri Belanda yang kemudian dijadikan yurisprudensi. Dalam suatu sengketa tentang utang-piutang, pertimbangan besarnya utang yang harus dibayar, yang setelah sekian lama tidak dapat ditagih, didasarkan pada perkembangan harga emas.

Dengan cara demikian, secara nyata nilai nominal utang tersebut tentunya akan berubah (naik). Tetapi, bila dinilai secara materiil sebenarnya tidak. Kenaikan tersebut, bila diperhatikan, hanya sekedar untuk mempertahankan kemampuan ekonomis utang tersebut yang diukur melalui daya belinya terhadap emas. Dari sudut pandang ini, nilai tersebut sama sekali tidak berubah.

Makna yang dapat diperoleh dari kasus utang-piutang tersebut adalah bahwa, bertambah besarnya nilai nominal utang ini, bila diperhatikan bukan karena adanya pertambahan penghasilan dari utang itu sendiri, akan tetapi semata-mata hanya untuk mempertahankan nilai ekonomis utang  tersebut.

Sedangkan menurut pemikiran kelompok kedua, besarnya kerugian yang ditanggung oleh pihak penderita adalah sebanding dengan berbagai keuntungan yang seharusnya diterima oleh yang bersangkutan, seandainya tindakan melawan hukum yang merugikan dirinya tersebut tidak terjadi.

Dalam perkembangan, berbagai pihak justru cenderung sependapat dengan pandangan kelompok kedua ini. Oleh sebab itu, pihak-pihak tertentu, terutama para penganut ilmu ekonomi menyusun ganti rugi dengan mengadopsi pemikiran tersebut dan mengembangkannya sesuai pertimbangan ekonomis. Itu sebabnya kemudian dapat dilihat berbagai metode perhitungan yang kini dikembangkan, yang bila diperhatikan kesemuanya beranjak dari pola pikir yang hampir tidak berbeda.

TIDAK BOLEH LEBIH

Bagaimana dengan Hukum Keuangan Negara ?

Dari penelusuran yang dilakukan terhadap ketentuan lama tentang pengelolaan keuangan negara di Indonesia, hampir dapat dipastikan tidak terdapat ketentuan yang secara eksplisit menjelaskan bagaimana besarnya kerugian negara harus ditetapkan.

Beberapa kepustakaan lama yang berhasil ditemukan, seperti misalnya Perbendaharaan Negara Indonesia yang ditulis oleh A.P. van Gogh pada tahun 1952, dan Perbendaharaan yang ditulis oleh J. Bijloo (yang disusun atas dasar karya P. Alons tahun 1940),  ternyata juga tidak berbeda. Para penulisnya  hanya mampu memberikan gambaran atau contoh kasus yang mungkin dapat dijadikan pedoman.

Dari contoh kasus yang diungkapkan seperti misalnya, kewajiban mengganti kerugian terhadap rumah dinas yang ditelantarkan oleh penghuni hingga mengalami kerusakan, ataupun penerapan pasal 1359 dan 1360 BW terhadap tindakan seorang pejabat pemerintah yang telah menerbitkan keputusan yang salah yang menguntungkan pihak lain, menyiratkan bahwa pada prinsipnya, besarnya kerugian yang ditanggung oleh negara sebagai akibat perbuatan melawan hukum atau lalai adalah sebesar kerugian nyata.

Untuk kerugian dalam bentuk barang adalah sebesar nilai taksiran untuk memulihkan kembali keadaan semula, sedangkan untuk  kerugian dalam bentuk uang adalah sebesar nilai yang benar-benar berkurang dari perhitungan atau milik negara berdasarkan catatan pembukuan yang diselenggarakan oleh negara.

Sekedar untuk dipahami, bahwa pengertian nilai taksiran dalam hal kerugian negara dalam bentuk barang merupakan penetapan resmi yang dilakukan oleh suatu lembaga yang berkompeten, mis: instansi di bawah kementrian pekerjaan umum untuk taksiran harga rumah dinas, dan instansi di bawah kementrian perhubungan untuk kendaraan bermotor milik pemerintah. Bukan taksiran yang dibuat dengan cara mengira-ira. Apalagi dibuat oleh suatu lembaga yang tidak berkompeten, atau sekedar dianggap berkompeten oleh masyarakat pada umumnya.

Satu-satunya pengaturan yang agak jelas yang selama ini dijadikan acuan, kalau boleh dikatakan demikian, adalah surat Gouvernements Secretaris tertanggal 30 Agustus 1933 Nomor 2498/B. Dalam surat tersebut antara lain dinyatakan bahwa, dalam masalah kerugian negara, pertama-tama perlu diteliti dan dikumpulkan bahan bukti untuk menetapkan besarnya kerugian yang diderita oleh negara. Selanjutnya, dalam penelitian dimaksud perlu diperhatikan bahwa tidak diperkenankan melakukan tuntutan ganti rugi untuk jumlah yang lebih besar daripada kerugian sesungguhnya yang diderita oleh negara.

Pernyataan dimaksud, tampaknya, selaras dengan praktek perhitungan yang digunakan dalam tuntutan kepada para Bendahara dalam pengelolaan uang maupun pengelolaan barang. Pengertian ‘kekurangan perbendaharaan’ (comptabel tekort) adalah selisih kurang antara saldo buku-kas dengan saldo kas yang sesungguhnya, atau selisih kurang antara buku persediaan barang dengan saldo barang yang sesungguhnya terdapat di dalam gudang. Jumlah inilah yang benar-benar merupakan kerugian negara.

Dengan mengacu pada pola pikir di atas, karena kerugian negara dihitung atas dasar kenyataan yang ada atas hak pemerintah atau yang seharusnya menjadi hak pemerintah, besarnya kerugian negara dihitung dengan perhitungan yang sangat sederhana. Yaitu, prinsipnya, hanya dengan membandingkan kekayaan yang menjadi hak negara dengan kekayaan yang ada dan berkurang karena akibat pengelolaan ataupun perbuatan melawan hukum.

Untuk kerugian negara, misalnya dalam bentuk uang yang kurang distorkan ke Kas Negara (misalnya dalam masalah perpajakan), yang dilakukan secara sengaja oleh wajib pajak atau wajib setor, formula tersebut harus lebih disempurnakan. Pertama, harus diperhatikan landasan hukum pemungutannya; kedua, cara menginformasikan; dan ketiga, besaran jumlah yang dipungut dari masyarakat. Setelah ketiga unsur tersebut diteliti, kemudian dengan menghitung banyaknya transaksi yang terjadi dalam suatu periode akan dihasilkan jumlah yang seharusnya diterima oleh negara.

                                                                                                  ( bersambung .......... )

*

*        *