PENGADAAN BARANG DAN JASA PADA BUMN

(Intermezzo)

Perlukah BUMN mengikuti aturan baku tentang pengadaan barang dan jasa yang dirancang untuk instansi pemerintah ? Ini adalah pertanyaan yang selalu memicu perdebatan bukan saja dalam persidangan berbagai kasus korupsi,  tetapi juga dalam praktek keseharian.

Terhadap pertanyaan tersebut, ternyata jawabannya sangat beragam. Yang jelas, terdapat dua kutub dengan argumennya masing-masing dengan landasan pikir yang, menurut mereka masing-masing tentunya, sangat kuat dan mendasar. Alhasil, karena perdebatan tersebut pada umumnya dilakukan di ruang sidang pengadilan, keputusannya sangat tergantung pada Yang Mulia Majelis Hakim.

Oleh karena itu, tanpa adanya pretensi untuk membandingkan keputusan Majelis yang satu dengan yang lainnya yang ternyata bisa saja tidak sama, tampaknya perlu diperoleh landasan pikir yang sama yang dapat dijadikan acuan.

a.       Beda sudut pandang

Dalam konteks kelembagaan, yaitu antara pemerintah dan swasta, berbagai pihak selalu menyatakan bahwa terdapat perbedaan yang sangat mendasar dalam proses pengadaan barang dan jasa. Namun demikian, ketika mereka diminta untuk menjelaskan, mereka hanya terjebak pada pernyataan bahwa terdapat perbedaan yang signifikan antara tata kelola di korporasi dan di instansi pemerintah yang pada umumnya sangat birokratif. Oleh karena itu, perlu system operating prosedure (SOP) yang berbeda di antara keduanya. Ini adalah sebuah jawaban yang masih dapat menimbulkan perdebatan yang semakin panjang.

Pada kenyataannya bahwa, walaupun tentunya tidak diabaikan,  perusahaan-perusahaan swasta tidak menempatkan  proses pemilihan penyedia seperti layaknya pemerintah. Artinya, cara mereka melakukan pelelangan tidak harus dilakukan dalam bentuk formal melalui suatu proses yang berbelit dan terkesan rumit yang bisa memakan waktu relatif lebih lama. Demikian juga, perusahaan-perusahaan swasta tidak terlalu terikat dengan prosedur yang telah dijadikan acuan. Mereka sangat fleksibel ketika menghadapi berbagai hambatan yang mungkin terjadi dalam suatu proses pengadaan.

Dari semua itu,  yang paling penting untuk diperhatikan adalah bahwa, di perusahaan-perusahaan swasta, kegiatan pengadaan barang dan jasa tersebut tidak mendorong lahirnya benturan kepentingan (conflict of interest) para pejabatnya. Yaitu, kepentingan yang melahirkan sebuah keinginan untuk memperoleh keuntungan pribadi dalam proses pengadaan tersebut.

Sementara itu, di sektor pemerintah, para pejabat pengadaan barang dan jasa pemerintah lebih diarahkan untuk mengikuti tata aturan baku yang telah dituangkan dalam berbagai aturan.  Ini adalah suatu kewajiban yang tidak bisa dilanggar. Hal ini mengingat bahwa aturan yang tertuang dalam ketentuan dimaksud diharapkan mampu menjamin perlakuan yang adil dan jujur kepada semua pihak. Yaitu, para penyedia barang dan jasa.

Satu hal lain yang tidak kalah pentingnya adalah anggapan bahwa dengan mengikuti tata aturan baku yang telah ditetapkan akan mampu membuat para pelaku pengadaan barang dan jasa pemerintah terhindar dari perbuatan fraude. Hal lainnya yang perlu mendapat perhatian para pejabat pengadaan barang dan jasa pemerintah adalah, bahwa pengadaan barang dan jasa tersebut selalu mendapat sorotan dari pihak legislatif. Ini adalah sesuatu yang sangat logis, mengingat pengadaan barang dan jasa, pada hakekatnya, merupakan realisasi dari pengeluaran negara yang menjadi obyek legislatif. 

Dari kenyataan di atas, bila dicermati, perbedaan mendasar yang terjadi antara keduanya ternyata lebih diakibatkan oleh cara pandang terhadap pengertian akuntabilitas dalam kegiatan itu sendiri.  Dalam kaitan ini, ternyata perusahaan-perusahaan di sektor swasta lebih melihat akuntabilitas pengadaan barang dan jasa tersebut dalam kaitannya dengan hasil (result). Bukan akuntabilitas terhadap proses pengadaan itu sendiri. Mengapa demikian ? Jawabannya ternyata cukup sederhana. Yaitu, bahwa hasil dari pengadaan barang dan jasa tersebut sangat mudah dikuantifisir dengan melihat akibatnya terhadap keuntungan perusahaan secara keseluruhan. Hal yang tentunya tidak mudah atau bahkan hampir tidak mungkin dilakukan di sektor pemerintah. Hal itu karena adanya perbedaan sifat (nature) dan motif kegiatan atau misi yang sangat mendasar di antara keduanya.

Alasan itulah yang mungkin kemudian dijadikan dasar oleh para perumus ketentuan bahwa dalam pengadaan barang dan jasa pemerintah lebih  cenderung digunakan akuntabilitas proses sebagai ukuran. Walaupun tentunya, assumsi tersebut perlu dibuktikan.

b.      Aspek ekonomis sebagai ukuran

Tidak dapat disangkal bahwa kriteria ekonomi dalam suatu kegiatan pengadaan barang dan jasa adalah sangat penting. Ini bukan saja untuk sektor swasta, tetapi juga untuk sektor pemerintah. Bagi pemerintah,  penilaian keberhasilan pengadaan barang dan jasa adalah terletak pada kinerja fungsi pengadaan itu sendiri. Yaitu, apakah para pejabat pengadaan barang dan jasa tersebut mampu atau tidak untuk mengadakan barang dan jasa yang dibutuhkan oleh unit-unit pemerintahan secara tepat waktu dan dengan biaya yang serendah-rendahnya.

Padahal, yang juga harus dipahami adalah bahwa ternyata pemikiran tentang kriteria ekonomis dimaksud sangat erat hubungannya dengan kriteria efisiensi  yang dalam hal ini terkait dengan biaya produksi. Maksudnya adalah, kendati barang dan jasa yang diadakan telah memenuhi kriteria dari sisi harga yang relatif murah, tetapi bila tidak memberikan kontribusi untuk menghasilkan produk secara efisien, pengadaan barang dan jasa dimaksud tidak memberikan manfaat ditinjau dari sisi kriteria ekonomis. Ini adalah sudut pandang yang menjadi perhatian para pengusaha di sektor swasta.

Sebaliknya, pemikiran semacam itu tampaknya jauh dari para pengelola institusi di sektor pemerintah. Hal ini dapat dibuktikan dari pernyataan atau penjelasan tentang kriteria ekonomis yang dituangkan dalam berbagai ketentuan tentang pengelolaan keuangan negara di sektor pemerintah.

Jadi …..

Dengan mencermati pemikiran yang dikemukakan di atas dapat kiranya ditarik sebuah simpulan bahwa, bila mengacu pada sifat (nature) kegiatan operasi dan motivasi institusi pada badan usaha milik negara (BUMN), tentunya kita semua sepakat bahwa tidak seharusnya ketentuan terkait pengadaan barang dan jasa yang diperuntukkan bagi institusi pemerintah diperuntukkan pula bagi badan usaha milik negara (BUMN).  Oleh sebab itu, kemudian dapat diketemukan dalam praktek adanya ketentuan yang memberikan kelonggaran kepada BUMN tersebut untuk menyusun sendiri ketentuan terkait pengadaan barang dan jasa pada instansinya masing-masing.

Namun demikian, aturan dimaksud harus pula mencermati makna yang terkandung dalam uraian di atas. Artinya, kendati BUMN diberikan kelonggaran untuk menyusun sendiri aturan tentang pengadaan barang dan jasa bagi instansinya masing-masing, bukanlah berarti bahwa BUMN dapat begitu saja mengadopsi berbagai pemikiran yang digunakan oleh korporasi di sektor swasta.

Dalam kaitan ini haruslah diingat, bahwa sebebas-bebasnya BUMN, sifat atau karakter pengelolanya tidaklah sepadan dengan pengelola korporasi di sektor swasta. Konkritnya, pengelola korporasi di sektor swasta pada hakekatnya adalah para pemilik yang memiliki sense of belonging yang lebih tingkatannya dibandingkan para pengelola BUMN. Ini adalah sebuah sikap yang mau-tidak mau harus diakui.

*

*      *

PERUM – PERSERO :  Sebuah Ambivalensi

(Intermezzo)

Badan usaha milik Negara adalah sebuah nama generik. Sebuah nama yang berusaha mencitrakan peran baru Negara. Sebuah nama yang dirancang dari sebuah paduan gagasan yang tertuang dalam Undang-undang Dasar dan sejarah masa lalu yang panjang. Itu sebabnya, ketika nama tersebut dicanangkan dalam sebuah undang-undang, sifat atau karakter lembaga tersebut tergambar utuh.

Semua itu dapat dilihat dengan jelas sebagaimana tertuang dalam pasal 2 Undang-undang No. 19 tentang BUMN  di bawah ini :  

a. memberikan sumbangan bagi perkembangan perekonomian nasional pada umumnya dan penerimaan negara pada khususnya;

b.   mengejar keuntungan;

c.  menyelenggarakan kemanfaatan umum berupa penyediaan barang dan/atau jasa yang bermutu tinggi dan memadai bagi pemenuhan hajat hidup orang banyak;

d.  menjadi perintis kegiatan-kegiatan usaha yang belum dapat dilaksanakan oleh sektor swasta dan koperasi;

e. turut aktif memberikan bimbingan dan bantuan kepada pengusaha golongan ekonomi lemah, koperasi, dan masyarakat.

Bila saja para penyusun undang-undang tersebut berpikir secara konsisten, sesuai dengan maksud yang terkandung dalam pembentukan institusi badan usaha milik Negara tersebut, seharusnya urutannya dimulai dari c, d, e, baru kemudian a, dan b.

Maksudnya, bahwa sesuai dengan maksud Undang-undang Dasar 1945 diciptakannya sebuah institusi usaha milik Negara (BUMN) utamanya ditujukan untuk kepentingan peningkatan kesejahteraan rakyat.  Sedangkan tujuan mengejar keuntungan yang merupakan motif utama bagi institusi sejenis di sektor privat, bagi badan-badan usaha milik Negara lebih merupakan cara atau teknik pengelolaan usaha itu sendiri. Artinya, bahwa di dalam pengelolaannya badan-badan usaha milik Negara harus mempertimbangkan formula sebagaimana diterapkan di sektor privat. Sehingga kegiatan dimaksud akan mampu memberikan hasil in money term, yaitu laba usaha.

Namun, tampaknya berbagai pihak justru membawa pemikiran dasar tersebut berkembang menuju ke arah yang berbeda ketika gagasan penyusunan Undang-undang tentang BUMN mulai dilontarkan. Lihat saja misalnya, bagaimana pemikiran ambivalensi tersebut dimulai.

Dari data-data yang berhasil dihimpun, kenyataan menunjukkan bahwa kinerja badan usaha milik negara pada umumnya sangat rendah, sehingga hanya mampu menampilkan kerugian dalam neraca tahunannya. Hal ini ternyata terjadi pada sebagaian besar badan usaha milik negara yang ada. Alih-alih menjadi sumber alternatif bagi penerimaan negara dari sektor penerimaan negara bukan pajak, sebagian badan usaha tersebut justru membebani pemerintah dengan cara meminta tambahan permodalan melalui penyertaan modal pemerintah.

Celakanya, justru berbagai pihak cenderung sependapat dengan pernyataan bahwa situasi tersebut adalah disebabkan karena status badan usaha yang tidak jelas. Yaitu, menurut mereka, tidak independen. Badan-badan usaha milik pemerintah tersebut dikendalikan oleh para birokrat dengan cara-cara yang birokratis. Berbagai pihak justru lebih ekstrim berpendapat bahwa badan-badan usaha milik negara tersebut adalah merupakan mesin pencari uang bagi rezim yang tengah berkuasa. Artinya, bukan saja para birokrat di lembaga eksekutif, tetapi juga para anggota di legislatif.

Dengan mengambil acuan praktek yang terjadi di negara-negara tertentu, berbagai pihak berpendapat agar gagasan untuk melepaskan diri dari kompleksitas birokrasi harus segera direalisasikan. Dari sinilah lahirnya pemikiran agar segala ketentuan dan prinsip-prinsip yang berlaku bagi perseroan terbatas dapat diberlakukan untuk badan usaha milik negara. Sebuah independensi dari pemilik, yaitu negara. Dalam pandangan mereka, badan usaha milik negara adalah sebuah unit pencari keuntungan bagi pemerintah  (profit centre branch of the government)  yang tidak berbeda dengan mesin pencari keuntungan milik pengusaha swasta pada umumnya.

Atas dasar itulah kemudian, menurut mereka, peran dan keberadaan badan usaha milik negara, dalam konteks pengelolaan keuangan negara,   perlu dipikirkan kembali. Toh, di masa lalu (zaman Hindia Belanda) dikenal juga dua jenis perusahaan, yaitu perusahaan rezim ICW dan perusahaan rezim IBW. Oleh karena itu, apa salahnya bila konsep perusahaan rezim IBW yang dijadikan model dalam mendirikan badan usaha milik negara dengan orientasi sebagaimana layaknya perusahaan milik swasta murni. Dan, itu dapat dilakukan dengan sekedar menyesuaikan maksud dan tujuan pendirian badan usaha milik negara yang murni ditujukan sebagai mesin pencari keuntungan.

Oleh sebab itu, maksud dan tujuan pendirian badan-badan usaha milik negara dengan label PT-Persero kemudian difokuskan hanya pada dua hal, yaitu : a. menyediakan barang dan/atau jasa yang bermutu tinggi dan berdaya saing kuat; b. mengejar keuntungan guna meningkatkan nilai perusahaan. Tanpa harus memikirkan tanggungjawabnya sebagai suatu unit pemerintah terhadap negara dan rakyat.  

Pada kenyataannya, dengan berbekal pada hal-hal yang dijadikan landasan pemikiran untuk melahirkan PT-Persero tersebut di atas, yaitu bahwa perlu adanya badan usaha milik negara sebagai unit pencari keuntungan bagi pemerintah (profit centre branch of the government) yang tidak berbeda dengan mesin pencari keuntungan milik pengusaha swasta pada umumnya yang kini dituangkan dalam ketentuan perundang-undangan, berbagai pihak kemudian menempatkan BUMN dengan bentuk PT-Persero tak ubahnya seperti halnya perusahaan swasta murni. Hanya saja suatu kebetulan bahwa pemiliknya adalah Negara. Tidak lebih dari itu !  Sebagai korporasi, badan-badan usaha tersebut tidaklah perlu menempatkan dirinya sebagai bagian dari pemilik, yang nota-bene adalah negara, khususnya dalam hal kewajiban terhadap negara dan juga rakyat.

Bila diperhatikan, ini adalah merupakan pangkal dari berbagai masalah yang selalu timbul dalam hubungan antara badan usaha milik negara dengan Pemerintah sebagai pemiliknya. Padahal, bila dirunut dengan cermat gagasan tentang lahirnya badan usaha milik negara tersebut sikap ambigu yang selalu ditampilkan oleh berbagai pihak seharusnya tidak pernah lahir.

Bukan saja mengacu pada Undang-undang Keuangan Negara yang merupakan hukum positif yang dijadikan landasan penyusunan berbagai ketentuan perundang-undangan tentang badan usaha milik negara, praktek yang terjadi selama ini yang mewajibkan badan-badan usaha milik negara memikul tanggungjawab negara di bidang kesejahteraan masyarakat maupun perekonomian nasional pada umumnya adalah suatu bentuk bukti nyata.

*

*        *   

CORPORATE SOCIAL RESPONSABILITY (CSR) DALAM PENGELOLAAN KEUANGAN NEGARA DI INDONESIA

(intermezzo)

Introduksi

Kendati gagasan tentang Corporate Social Responsability (CSR), atau yang kemudian diterjemahkan secara bebas dengan Tanggungjawab Sosial Perusahaan, sudah cukup lama diimplementasikan pada korporasi di berbagai negara, geliat penerapannya di Indonesia, bila diperhatikan, baru terasa beberapa tahun belakangan ini.

Masyarakat luas memahami bahwa CSR adalah sesuatu yang diberikan oleh sebuah korporasi kepada masyarakat. Itu sebabnya, mereka demikian menikmati arti CSR ini ketika di hari raya memperoleh fasilitas pulang gratis dan lain sebagainya yang disediakan oleh perusahaan tertentu yang selama ini, secara tidak langsung, telah terbantu dengan kegiatan operasi usaha mereka. Atau, menerima donasi sembako pada hari-hari di mana kehidupan bagi sebagian masyarakat kecil terasa mulai lebih sulit dari biasanya.

Ini adalah sebuah contoh pemahaman yang keliru tentang pengertian CSR. Masyarakat luas memang hanya memiliki pemahaman sebatas seperti itu. Mereka berpendapat bahwa CSR adalah suatu bentuk pemberian dari sebuah korporasi kepada masyarakat. Sebuah donasi atau sumbangan. Pemahaman seperti itu, dalam kenyataannya bukan hanya dimiliki oleh masyarakat yang berpredikat sebagai awam, tetapi juga dimiliki oleh berbagai kalangan pengusaha yang mengendalikan sebuah korporasi.

Yang paling memprihatinkan adalah bahwa trend pemahaman seperti itu juga dimiliki oleh para pejabat yang mengendalikan badan-badan usaha milik negara. Oleh karena itu, bila diperhatikan tidak sedikit program di beberapa badan usaha milik negara yang tidak/ kurang berhasil kemudian disumbangkan kepada pihak-pihak tertentu yang kemudian diberi label CSR.

A.      CSR Sebagai Sebuah Konsep

Berbagai kepustakaan mengindikasikan bahwa lahirnya pemikiran tentang Corporate Social Responsability (CSR) semula dipicu oleh adanya keinginan perusahaan untuk mengurangi  benturan yang mungkin terjadi dengan masyarakat sekitar. Atas dasar pemikiran dimaksud, banyak pihak berpendapat bahwa terdapat unsur yang kurang positif dari sebuah korporasi dalam masalah konsep CSR tersebut. Yaitu, bahwa CSR dipandang sebagai unsur untuk melemahkan sikap atau pendapat masyarakat terhadap hal-hal yang merugikan masyarakat itu sendiri. Atau, dalam terminology yang lebih konkrit yang biasa digunakan sehari-hari, adalah semacam ‘suap’ lah kepada masyarakat. Walaupun, terhadap pandangan itu sendiri, banyak pihak yang kurang sependapat.

Namun, apa pun yang menjadi motifnya, ditinjau dari sudut pandang sebuah korporasi, kegiatan CSR pada prinsipnya adalah sebuah kegiatan yang ditujukan untuk mencegah gangguan yang dilakukan oleh masyarakat atau dalam terminology yang lebih umum dikenal sebagai  interupsi usaha.

Terkait dengan itu, agar kegiatan bisnisnya tidak terganggu, sebuah korporasi harus dapat membina hubungan yang harmonis dengan masyarakat sekitar. Akan tetapi, tidak terlepas dari motif tindakan dalam sebuah korporasi, kegiatan CSR selain harus memberikan manfaat nyata yang dapat dirasakan oleh masyarakat, harus pula dituntut untuk dapat memberikan manfaat kepada perusahaan.

Mengacu pada pemikiran tersebut di atas, berbagai pihak sering salah menafsirkan bahwa CSR merupakan kegiatan yang ditujukan untuk kepentingan promosi (branding promotion). Misalnya saja, dilakukan dalam bentuk pemberian fasilitas atau bantuan kepada masyarakat tertentu yang bersifat insidentil.

Padahal, CSR seharusnya merupakan sebuah kegiatan perusahaan yang terkonsep dengan baik. Sebuah kegiatan yang ditujukan untuk kemajuan masyarakat dan lingkungannya yang terdampak dari berbagai aspek operasional perusahaan.

Bila demikian halnya, CSR pastilah bukan suatu kegiatan yang bersifat jangka pendek atau bahkan bersifat insidentil, melainkan sebuah kegiatan yang berkesinambungan. Oleh karena itu, program/ kegiatan CSR harus merupakan investasi yang terencana dengan baik dalam suatu periode jangka panjang untuk menciptakan pertumbuhan dan pembangunan masyarakat secara berkelanjutan. Dengan demikian, program/ kegiatan CSR akan memiliki dampak yang nyata dan terukur.

Dalam pada itu, mengingat program/ kegiatan CSR pada hakekatnya ditujukan untuk kepentingan masyarakat sekitar (terdampak), hampir dapat dipastikan bahwa kegiatan CSR tidak terkait dengan kegiatan inti (core business) perusahaan. Hal tersebut membawa konsekuensi bahwa kegiatan CSR tidak selayaknya dibiayai dari dana operasional perusahaan. Oleh karena itu, dalam praktek, kegiatan CSR sebuah korporasi tidak dibiayai dari dana operasional  perusahaan, melainkan dari keuntungan perusahaan.

B.       Pengelolaan Keuangan Negara

1.        Hak dan Kewajiban Negara

Berdasarkan Hukum Keuangan Negara, pengelolaan keuangan negara harus dilihat dari sudut pandang hubungan antara Pemerintah dan rakyatnya (gouvernant et gouvernes), baik dari segi politis, ekonomis, dan hukum, khususnya terkait dengan pengertian hubungan hukum antara Negara/ Pemerintah dengan rakyat.

Menurut  studi Ilmu Keuangan Negara, dengan mengacu pada hak-hak azasi masyarakat yang secara rinci dituangkan dalam Declaration of Human Right yang kemudian dimuat dan dijadikan landasan  Konstitusi berbagai Negara di dunia, secara konstitusional Pemerintah berkewajiban untuk menjamin kesejahteraan masyarakat melalui penyediaan barang dan jasa publik. Sebagaimana kemudian disadari, penyediaan barang dan jasa publik dimaksud dapat dibiayai melalui sistem perpajakan maupun melalui sistem ‘sharing’ tergantung dari sifat barang dan jasa publik yang bersangkutan.

Hal-hal, yang pada hakekatnya mencakup cara penyediaan barang dan jasa publik dimaksud, yang meliputi bagaimana pendanaan harus dicari, dialokasikan, dan kemudian digunakan itulah  yang kemudian merupakan obyek tata kelola keuangan rumah tangga Negara yang dikenal dengan tata kelola Keuangan Negara. Oleh karena itu, pengelolaan keuangan Negara, sesuai dengan peran Negara pada zamannya, hanya terfokus pada  keuangan rumah tangga Negara, yang dikenal dengan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN).

Kendati kewajiban Pemerintah untuk menjamin kesejahteraan masyarakat melalui penyediaan barang dan jasa publik dalam rangka menjamin kesejahteraan masyarakat sebagaimana dinyatakan dalam konstitusi tidak berubah,  peran Negara di era modern berkembang secara signifikan seiring dengan perkembangan dan kebutuhan masyarakat.

Bentuk, cara, dan pola penyediaan layanan dimaksud kemudian berpengaruh terhadap cara atau model pembiayaannya. Hal-hal tersebut pada gilirannya melahirkan lembaga-lembaga sebagai unsur Pemerintah dalam pengambilan keputusan di bidang keuangan Negara.

Pemikiran di era modern tersebut membawa konsekuensi dalam bentuk perubahan terhadap konsepsi Keuangan Negara yang semula sempit ke arah pengertian yang lebih  luas. Yaitu, yang semula menempatkan Pemerintah sebagai subyek, yang semata-mata mengelola keuangan Negara untuk memenuhi layanan publik  melalui Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara, kemudian berkembang menjadi Pemerintah dalam peran barunya yang mencakup semua unsur Pemerintah yang memiliki kewenangan pengambilan keputusan keuangan dalam rangka pelaksanaan perannya dalam arti luas. Konsepsi baru Keuangan Negara ini kemudian dikenal dengan Keuangan Sektor Publik.

Konsekuensi perubahan terhadap konsepsi Keuangan Negara menjadi Keuangan Sektor Publik tersebut, secara substansi, merubah cakupan keuangan negara yang kemudian meliputi keuangan :

-     Unit-unit Pemerintah sebagai penghasil barang/ jasa publik, yaitu: kementerian/ lembaga Negara, dan unit nir laba;

-     perusahaan Negara di bawah kementerian yang anggarannya dikelola dalam APBN yang diserahi tugas untuk menghasilkan barang dan jasa publik;

-     perusahaan Negara dengan penganggaran tersendiri yang diserahi tugas untuk menghasilkan barang dan jasa publik;

-     lembaga keuangan Pemerintah, termasuk bank sentral, bank umum, dan lembaga asuransi.

2.        CSR Dalam Pengelolaan Keuangan Negara

Sebagaimana dikemukakan di atas, bila tujuan utama CSR adalah untuk mencegah interupsi usaha, pertanyaan yang perlu dikemukakan pada kesempatan ini adalah  ‘apakah dalam kedudukannya sebagai unit pemerintah, sebuah badan usaha milik negara memerlukan program/ kegiatan seperti CSR ?’

Dengan mengacu pada hal-hal yang telah disampaikan di atas, jawabannya seharusnya adalah ‘ Tidak.’   Hal ini mengingat tujuan pendirian badan usaha milik negara itu sendiri, antara lain, adalah untuk menyediakan layanan publik. Artinya,  bahwa lahirnya  badan usaha milik negara sejak semula adalah ditujukan untuk memenuhi kepentingan publik.  Yaitu, merupakan tujuan yang tidak berbeda dengan unit-unit pemerintah lainnya.

Bila demikian halnya, program yang dikembangkan untuk kegiatan CSR, nantinya akan  tumpang tindih dengan kegiatan pokok (core business) badan usaha itu sendiri. Atau pun bila tidak, akan tumpang tindih (overlap) dengan kegiatan lain yang pada hakikatnya tertuju untuk penyelenggaraan layanan publik yang menjadi tugas pemerintah. Yaitu, kegiatan yang dilaksanakan oleh kemeterian/ lembaga.

Kendati tentunya tidak semua pihak sependapat dengan pemikiran di atas, paling tidak berbagai pihak sependapat bahwa kalau pun diperlukan adanya CSR, hendaknya kegiatan CSR tersebut tidak harus identik dengan pola CSR yang diterapkan pada sebuah korporasi pada umumnya. Artinya, perlu dipikirkan model yang sesuai dengan sifat lembaga korporatif milik negara tersebut.

C.      Implementasi CSR pada BUMN di Indonesia

Berbagai hal yang perlu mendapat perhatian terkait dengan pelaksanaan CSR di Indonesia adalah sebagaimana disampaikan dalam penjelasan di bawah ini.

1.        Model yang bersifat spesifik

Terlepas apakah pemikiran tersebut di atas dijadikan dasar pertimbangan ataupun tidak, praktek penyelenggaraan CSR pada badan usaha milik negara ternyata relatif berbeda dengan pola yang selama ini diselenggarakan pada perusahaan-perusahaan pada umumnya. Sebagaimana dituangkan dalam pasal 88 (1) UU no. 19 tahun 2003 tentang BUMN, pola tersebut adalah seperti di bawah ini.

Sejak awal, program CSR pada badan-badan usaha milik negara telah diarahkan untuk kegiatan tertentu yang telah ditetapkan. Konkritnya, bahwa dana-dana yang disisihkan oleh korporasi dimaksud digunakan untuk membiayai dua kelompok program/ kegiatan. Yaitu, sebagian untuk pembinaan usaha kecil, dan sebagian lagi digunakan untuk pemberdayaan kondisi lingkungan. Bila dicermati, ini adalah merupakan perbedaan signifikan yang tampak dalam penyelenggaraan program CSR pada badan-badan  usaha milik negara dibandingkan dengan program CSR yang dilaksanakan pada perusahaan-perusahaan swasta pada umumnya.

Program kelompok pertama, yang dikenal dengan nama Program Kemitraan, adalah program untuk meningkatkan kemampuan usaha kecil agar menjadi tangguh dan mandiri. Program dimaksud berbentuk :

1. Pemberian pinjaman untuk modal kerja dan/atau pembelian Aktiva Tetap Produktif,

2. Pinjaman khusus bagi UMK yang telah menjadi binaan yang bersifat pinjaman tambahan dalam rangka memenuhi pesanan dari rekanan usaha UMK Binaan,

3. Program pendampingan dalam rangka peningkatan kapasitas (capacity building) UMK binaan dalam bentuk bantuan pendidikan/pelatihan, pemagangan, dan promosi.

Sementara itu, program kelompok kedua dinamakan Program Bina Lingkungan. Sesuai dengan namanya, program dimaksud mencakup berbagai aspek sosial kemasyarakatan. Cakupan kegiatan Program Bina Lingkungan meliputi pemberian bantuan untuk bencana alam, bantuan pendidikan dan pelatihan, bantuan prasarana umum, bantuan kesehatan masyarakat, bantuan sarana ibadah serta bantuan pelestarian alam.

2.        Pola Pembiayaan

Sebagaimana layaknya yang berlaku dalam dunia korporasi, program-program CSR di Indonesia juga disediakan oleh BUMN yang berasal dari penyisihan keuntungan bersih perusahaan. Sesuai ketentuan, dana yang disediakan untuk CSR tidak melebihi 4% dari keuntungan bersih perusahaan. Yaitu, sebagian untuk membiayai Program Kemitraan, dan sebagian lainnya untuk Program Bina Lingkungan.

Dengan mengacu pada pola pembiayaan di atas, secara prinsip, Program Kemitraan dimaksud akan dibiayai melalui penyisihan keuntungan dengan porsi tidak lebih dari 2% dari keuntungan bersih badan usaha yang bersangkutan. Disamping itu, sebagaimana kemudian ditetapkan dalam ketentuan, program dimaksud dapat pula dibiayai dari hasil pengelolaan dana itu sendiri yang terakumulasi di lembaga pengelolanya.  Melalui program ini setiap UMK yang telah berkembang diharapkan juga dapat menyerap tenaga kerja dari masyarakat lokal, sehingga mereka mendapatkan penghasilan.

Dibandingkan dengan Program Kemitraan, program Bina Lingkungan memiliki dimensi yang lebih luas dan lebih variatif sifatnya. Namun demikian, dari sisi pendanaan, seperti halnya Program Kemitraan, program ini pun dibiayai  melalui penyisihan keuntungan dengan porsi tidak lebih dari 2% dari keuntungan bersih badan usaha yang bersangkutan. Disamping juga tentunya dari hasil pengelolaan dana itu sendiri yang terakumulasi di lembaga pengelolanya.

Dari pola pembiayaan yang kini dikembangkan,  tampak bahwa program CSR (PKBL) telah mengakibatkan terjadinya penurunan bagian laba pemerintah, selaku pemegang saham/ pemilik. Hal tersebut disebabkan karena keuntungan bersih yang seharusnya hanya diperuntukkan sebagian sebagai Dana Cadangan (Equity) dan sebagian lagi berupa Deviden untuk Negara, kini harus dikurangi untuk pendanaan program PKBL.

Lebih dari itu, beberapa pihak tampaknya berpendapat bahwa program PKBL memiliki pengaruh pula terhadap Penyertaan Modal Pemerintah (PMN) sehingga menjadi understated.

*

*           *

BERBAGAI ASPEK PENGELOLAAN ASSET NEGARA

Hak Konsitusional Negara

Sebagai konsekuensi tanggungjawab untuk menyediakan layanan publik, pemerintah (negara)  memiliki hak untuk menguasai seluruh kekayaan yang ada di wilayah negara. Dari pemikiran itulah kemudian lahir konsep tentang penerimaan domanial,  yaitu penerimaan negara yang  berasal dari semua kekayaan yang dimiliki ataupun yang dikuasai oleh negara. Sebagai contoh, kemudian lahirlah penerimaan negara yang berasal dari hak pengelolaan hutan, hak berburu, hak pengusahaan laut, hak pengelolaan tambang, dan lain sebagainya. Sementara itu, kekayaan itu sendiri dibedakan  dalam kekayaan negara yang bersifat  potensial, --- yaitu merupakan kekayaan yang berada dalam penguasaan negara dan belum diusahakan atau belum dimanfaatkan --- dan kekayaan  negara yang bersifat operasional --- yaitu merupakan kekayaan yang sudah digunakan secara aktif oleh Pemerintah untuk mewujudkan/membiayai kewajiban konsitusionalnya.

Implementasi pemikiran konsepsional tersebut di Indonesia

Sebagaimana  yang tercantum di dalam Undang-Undang Dasar di berbagai Negara, di Indonesia kekayaan Negara yang merupakan Hak Konstitusional Negara sebagaimana pola piker yang dituangkan dalam jawaban pertanyaan nomor 21 dibedakan ke dalam :

-    Kekayaan  Negara yang bersifat potensial dituangkan dalam Pasal 33 ayat (3) UUD 1945.

-    Kekayaan Negara yang bersifat operasional (yang digunakan oleh Pemerintah secara langsung dalam menyediakan layanan public dituangkan dalam APBN) dituangkan dalam Pasal 23 UUD 45. ------

Cara penilaian asset dalam rangka penghitungan Kerugian negara

Dalam konsepsi hukum keuangan Negara kerugian negara memiliki sifat nyata dan pasti. Hal tersebut mengandung pengertian bahwa, pertama, keberadaan kerugian negara tidak boleh sekedar merupakan potensi, melainkan bahwa keberadaannya harus benar-benar dapat dibuktikan; kedua,  bahwa besaran kerugian negara tersebut harus terukur, oleh karena itu tidak boleh dihitung atas dasar asumsi. Terkait dengan itu, berbeda dengan penilaian terhadap asset dalam bentuk uang yang sudah memiliki kepastian dalam nilai, yaitu sebagaimana tercantum dlm catatan pembukuan, untuk asset dalam bentuk barang (bukan uang) nilai pasti dimaksud diperoleh dari perhitungan atau taksasi yang dinyatakan oleh lembaga / institusi yang berkompeten untuk melakukan perhitungan dengan menggunakan harga (pasar) yang berlaku pada saat kerugian negara dimaksud terjadi. Sekedar contoh dapat diberikan gambaran sebagai berikut, yaitu ketika seorang pejabat menghilangkan mobil dinas instansi tempatnya bekerja. kerugian negara dihitung atas dasar harga yg ditetapkan oleh Kementerian Perhubungan, cq Dit Lalu Lintas dengan menggunakan formula tertentu yang mencerminkan harga yang berlaku pada saat kejadian. Dalam hal ini, Dit. Lalu lintas merupakan institusi resmi yang memiliki kompetensi untuk melakukan perhitungan dimaksud. Perhitungan kerugian negara tersebut tidak menggunakan harga perolehan (nilai historis), karena nilai historis hanya memberikan nilai formal, bukan nilai secara substansial, sehingga tidak memberikan kepastian.

DISKRESI KEUANGAN DITINJAU DARI PERSPEKTIF UNDANG-UNDANG BIDANG KEUANGAN NEGARA DAN PENYELESAIAN KASUS KORUPSI [1]  

Introduksi

Diskresi,pada hakekatnya, adalah suatu bentuk pelanggaran terhadap kaidah baku yang berlaku secara umum. Oleh karena itu,  dalam pengelolaan keuangan negara (baca: pelaksanaan anggaran) tindakan yang didasarkan pada diskresi hampir tidak pernah dapat dibenarkan. Hal ini disebabkan karena tindakan dalam pelaksanaan anggaran, pada prinsipnya,  bukanlah tindakan yang berdiri sendiri.

Dalam konsepsi Hukum Keuangan Negara, pelaksanaan  anggaran adalah bagian dari suatu rangkaian panjang sebuah proses yang diawali dari suatu proses politik. Sebuah proses pengambilan keputusan yang dilakukan dalam sebuah forum sakral antara   lembaga eksekutif dan lembaga legislative. Yaitu, penetapan anggaran pendapatan dan belanja negara (APBN). Oleh karena itu, lembaga eksekutif sebagai pelaksana keputusan tersebut memiliki kewajiban (obligatory) mematuhi berbagai keputusan yang telah dituangkan dalam APBN.

Praktek tersebut merupakan hal yang berlaku umum di berbagai negara, khususnya, negara dengan system politik demokratif. Walaupun dengan gradasi yang berbeda antara satu negara dengan negara lainnya, respek pemerintah terhadap keputusan  politik di bidang anggaran pendapatan dan belanja negara tersebut pada hakekatnya tetap terjaga. Lihat saja misalnya di Amerika Serikat, maupun di negara-negara Eropa Barat, seperti Perancis, Negeri Belanda, Jerman, dlsb. Hal yang demikian terjadi pula dalam praktek di Indonesia. Oleh karena itu, perubahan anggaran pendapatan dan belanja negara melembaga dalam system pengelolaan anggaran di Indonesia.

Untuk dapat melakukan observasi terhadap pemikiran tentang penerapan diskresi dalam pengelolaan keuangan negara beserta implikasinya, makalah yang disajikan pada kesempatan ini akan dibagi dalam dua bagian. Yaitu, bagian pertama yang membahas  pemikiran konsepsi tentang pengelolaan keuangan negara dan kemungkinan dilakukannya diskresi; dan bagian kedua yang menyajikan praktek pelaksanaan diskresi.  Atas dasar berbagai pemikiran yang terkandung dalam kedua bagian tersebut, pada bagian akhir akan disampaikan  kesimpulan.


A. ANALISIS TEORITIK

1. Pengelolaan Keuangan Negara

Menurut  studi Ilmu Hukum Keuangan Negara, Pengelolaan Keuangan Negara terbagi dalam dua aspek (sisi), yaitu : aspek politis dan aspek administratif.

Sudut pandang dari dua aspek sebagaimana tersebut di atas ditrapkan pula di Indonesia. Bahkan, pemisahan dimaksud di Indonesia diwujudkan secara tegas dengan menempatkan kedua aspek pengelolaan keuangan negara tersebut  dalam undang-undang yang berbeda. Yaitu, aspek politis pengelolaan keuangan negara dalam Undang-undang No. 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara, sedangkan aspek administratifnya dalam Undang-undang No. 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara.

a. Aspek Politis : Anggaran Negara merupakan kesepakatan politik.

Dalam kajian Ilmu Hukum Keuangan Negara, aspek politik keuangan negara ini  secara substansi mengatur hubungan hukum antara lembaga legislatif dan lembaga eksekutif dalam rangka penyusunan dan penetapan anggaran pendapatan dan belanja negara (APBN).
  
Secara konkrit, aspek politis keuangan negara tersebut terkait dengan pelaksanaan pemikiran/ ide yang terkandung dalam undang-undang dasar. Yakni, mengatur bagaimana amanah undang-undang dasar yang meliputi penyelenggaraan pemerintahan negara dan pemenuhan hak-hak azasi warga negara harus diwujudkan.

Amanah undang-undang dasar dimaksud  diwujudkan dalam bentuk kegiatan pengelolaan rumah tangga negara, baik dari aspek kegiatan yang akan dilaksanakan maupun dari aspek  pembiayaannya (financing). Dari aspek pembiayaan, pada hakekatnya, menjawab pertanyaan bagaimana pemerintah dapat membiayai kegiatan pemerintah dalam rangka mewujudkan penyelenggaraan pemerintahan dan pemenuhan hak-hak azasi warga negara.

Di negara demokratis, peran rakyat melalui sistem perwakilannya (lembaga legislatif) dalam pelaksanaan aspek politis keuangan negara ini sangat dominan dibandingkan peran pemerintah (lembaga eksekutif) yang pada prinsipnya hanya merupakan pelaksana. Mewakili rakyat, setiap tahun, lembaga legislatif membuat kesepakatan dengan lembaga eksekutif mengenai rencana kerja yang harus dilakukan dalam rangka mewujudkan amanah undang-undang dasar tersebut di atas. Kesepakatan tersebut bukan saja berisi kegiatan-kegiatan yang harus dan akan dilaksanakan, akan tetapi juga berisi bagaimana cara pembiayaannya. Dalam arti, dari mana pendanaan untuk membiayai kegiatan tersebut dapat diperoleh. Kesepakatan inilah yang kemudian dikenal secara luas dengan istilah Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara.

Dengan demikian, secara politis, Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara adalah suatu bentuk kesepakatan antara lembaga legislatif dan lembaga eksekutif yang berisi rencana kegiatan dan cara pembiayaannya. Dalam kesepakatan tersebut lembaga legislatif memberikan kewenangan sepenuhnya kepada lembaga eksekutif untuk melaksanakan kegiatan-kegiatan yang tertuang didalamnya, di satu sisi, dan memberikan kewenangan untuk mengupayakan pendanaan dalam rangka membiayai kegiatan tersebut. Inilah yang kemudian dikenal dengan istilah autorisation parlementaire.

Konsekuensi logis dari kesepakatan tersebut adalah :

Lembaga legislatif memiliki hak untuk melakukan pengawasan agar kesepakatan tersebut dilaksanakan dengan baik dan benar. Dalam arti bahwa seluruh rencana kegiatan yang tertuang dalam kesepakatan dimaksud harus dapat diwujudkan. Disamping itu, lembaga legislatif memiliki hak untuk meminta pertanggungjawaban terhadap realisasi kesepakatan dimaksud.

Sedangkan lembaga eksekutif memiliki  kewajiban untuk melaksanakan dan mewujudkan program kerja sesuai dengan rencana yang telah disepakati, serta menyampaikan pertanggungjawaban baik dari segi kinerja maupun keuangan. Sementara itu, hak yang dimiliki oleh lembaga eksekutif berupa kewenangan untuk mengupayakan pendanaan dalam koridor kebijakan umum yang telah disepakati bersama.

Untuk dapat melakukan pengawasan secara efektif dan efisien terhadap pengelolaan anggaran negara yang dilaksanakan oleh lembaga eksekutif, lembaga legislatif memiliki peralatan ataupun prinsip-prinsip yang dikenal sebagai Golden Principles Of Budget Execution, yang terdiri dari: prinsip-prinsip anterioritas, annualitas, spesialitas/ spesifitas, universalitas, dan prinsip unitas.

Prinsip anterioritas atau prinsip prealable menegaskan bahwa anggaran negara baru dapat dinyatakan sah dan dapat dilaksanakan bilamana terlebih dahulu memperoleh pengesahan/ persetujuan dari lembaga legislatif. Dalam praktek, prinsip ini kemudian diwujudkan dalam berbagai ketentuan yang menyatakan, misalnya bahwa Anggaran Negara (APBN) merupakan dasar bagi pengeluaran negara, atau adanya larangan bagi pejabat pemerintah untuk membuat perikatan bilamana tidak tersedia/ tidak cukup tersedia dana dalam APBN untuk suatu kegiatan tertentu. Bila diperhatikan, prinsip ini merupakan prinsip yang paling penting di antara prinsip yang ada, karena menyangkut pemberian persetujuan lembaga legislatif kepada lembaga eksekutif.

Prinsip annualitas menyatakan bahwa anggaran negara berlaku dalam suatu periode tertentu, misalnya satu tahun. Prinsip tersebut bukan hanya sekedar pernyataan tentang periode berlakunya suatu anggaran negara, akan tetapi memiliki konsekuensi bahwa semua pengeluaran yang dilakukan oleh pihak eksekutif di luar periode yang telah ditetapkan merupakan pengeluaran yang tidak sah.

Prinsip spesialitas yang pada prinsipnya menjaga agar anggaran digunakan khusus untuk kegiatan-kegiatan yang telah ditetapkan ini pada prinsipnya akan memudahkan lembaga legislatif mendeteksi apakah program-program yang telah diputuskan dilaksanakan sesuai tujuan, dan tidak digeserkan sesuai dengan kehendak lembaga eksekutif dalam pelaksanaan. Sesuai dengan maksudnya, prinsip ini lebih ditekankan pada fungsi-fungsi dalam penyelenggaraan pemerintahan, yakni antara lain, fungsi pemerintahan negara, fungsi keamanan, fungsi kesejahteraan rakyat, dlsb. Selanjutnya, dalam penyusunan anggaran negara ditambahkan unsur organisasi sebagai subyek (pelaksana) yang merupakan penanggungjawab kegiatan. Terkait dengan itu, dalam praktek kemudian dikenal pengeluaran untuk fungsi tertentu yang dilaksanakan oleh kementerian/ satuan kerja tertentu.

Prinsip universalitas merupakan prinsip yang mewajibkan adanya kas tunggal dalam pengelolaan keuangan negara. Selanjutnya, prinsip ini mengharuskan agar semua penerimaan di setor ke Kas Negara dan semua pengeluaran dilakukan melalui Kas Negara. Dengan prinsip ini lembaga legislatif akan mudah mengendalikan pengelolaan kas pemerintah untuk menghindarkan pemborosan ataupun fraude yang mungkin terjadi.

Prinsip unitas yang menyatakan bahwa APBN yang disepakati dan harus dilaksanakan oleh lembaga eksekutif harus tertuang dalam satu dokumen, bukan terpisah-pisah dalam berbagai dokumen. Tujuan penempatan anggaran negara dalam satu dokumen ini adalah agar lembaga legislatif dengan mudah dapat mengendalikan seluruh anggaran yang telah disepakati dan ditetapkannya, sehingga terhindar terjadinya fraude dalam pengelolaan keuangan negara.

b.   Aspek Administratif  : Pelaksanaaan Anggaran merupakan operasionalisasi sebuah keputusaan politik.

Bila aspek politik keuangan negara secara substansi mengatur hubungan hukum antara lembaga legislatif dan lembaga eksekutif dalam rangka penyusunan dan penetapan anggaran pendapatan dan belanja negara (APBN), aspek administratifnya mengatur hubungan hukum antar instansi dalam lembaga eksekutif dalam rangka pelaksanaan anggaran pendapatan dan belanja negara (APBN). 

Dalam aspek administratif pengelolaan keuangan negara terdapat serangkaian tindakan (sequential act)  yang diawali dengan pemberian kewenangan oleh Presiden sebagai Kepala Pemerintahan kepada para pembantunya, penerbitan dokumen yang dijadikan dasar dalam melaksanakan UU APBN, dan pelaksanaan kegiatan.

1)   Otorisasi Presiden

Pemberian otorisasi parlementer dalam bentuk pengesahan dan penetapan Undang-undang APBN, menandai berakhirnya tahapan politis dalam pengelolaan keuangan Negara. Selanjutnya, pengelolaan keuangan Negara memasuki tahapan administratif.

Secara konkrit, aspek administratif keuangan negara tersebut terkait dengan teknik bagaimana Undang-undang APBN dilaksanakan. Yakni, mengatur bagaimana kesepakatan antara lembaga eksekutif dan lembaga legislatif yang telah dituangkan dalam Undang-undang APBN dapat diwujudkan oleh berbagai instansi di dalam Kementerian/ Lembaga.

Mengawali tahapan administratif tersebut, sebagai tindak lanjut dari pemberian otorisasi parlementer yang diberikan kepada Pemerintah, Pemerintah, dalam hal ini Presiden, kemudian menerbitkan Otorisasi Presiden (Presidential Authorization)  yang ditujukan kepada para Menteri/ Pimpinan Lembaga sebagai pengguna anggaran (budget user).

Secara substansi, Otorisasi Presiden tersebut berupa pemberian mandat/ kuasa kepada para Menteri/ Pimpinan Lembaga untuk melaksanakan berbagai kegiatan beserta alokasi dana sebagaimana telah dituangkan dalam Undang-undang APBN. Di dalam system pengelolaan keuangan Negara Indonesia, Otorisasi Presiden dimaksud diwujudkan dengan peraturan presiden yang mengatur tentang rincian APBN.

Bila dicermati dengan saksama, lahirnya Otorisasi Presiden tersebut mengandung dua makna penting. Pertama, di pihak Kementerian Keuangan dan, kedua, di pihak Kementerian/ Lembaga.

Di pihak Kementerian Keuangan keputusan Presiden tersebut menandai: pertama, berakhirnya peran Menteri Keuangan yang selama pembahasan bersama Legislatif bertindak mewakili Presiden  dan berperan selaku Penguasa Fiscal (Fiscal Authority); dan kedua, menandai dimulainya peran Menteri Keuangan selaku Bendahara Umum Negara (Treasurer) yang mengendalikan pengeluaran berbagai kementerian/ lembaga agar bertindak sesuai UU APBN dan mematuhi aturan dalam tata kelola administrasi Keuangan Negara.

Sedangkan di pihak Kementerian/ Lembaga, membebankan kewajiban kepada para Menteri  untuk melaksanakan kesepakatan yang telah disetujui antara Pemerintah dengan lembaga legislatif sesuai bidangnya masing-masing.

Dengan demikian, terkait dengan makna kelahiran Otorisasi Presiden tersebut --khususnya makna kedua--, berbagai tindakan para pejabat publik dalam pelaksanaan APBN (dalam tahapan administratif) hanya merupakan operasionalisasi keputusan politis. Dengan kata lain, berbagai tindakan/ keputusan para pejabat publik terkait dengan pelaksanaan APBN adalah sekedar membuat berbagai keputusan yang telah dituangkan dalam APBN menjadi sesuatu yang nyata.  

Perubahan dalam bentuk apa pun, kecuali telah diberikan mandat sebelumnya oleh Lembaga Legislatif, ditinjau dari sudut Hukum Keuangan Negara, merupakan suatu bentuk pelanggaran. Hal ini karena setiap perubahan yang terjadi sebagai akibat keputusan pejabat public dapat  dipastikan akan melanggar prinsip pengelolaan Keuangan Negara (Golden Principles) sebagaimana dikemukakan di atas.

2)   Otorisasi Menteri

Dalam rangka mengoperasionalkan keputusan politik yang tertuang dalam UU APBN, setiap Kementerian/ lembaga kemudian wajib menyusun dokumen pelaksanaan.  Di dalam sistem tata kelola keuangan negara Indonesia -- menurut undang-undang bidang keuangan negara – dokumen dimaksud dikenal dengan nama Daftar Isian Pelaksanaan Anggaran (DIPA).

Secara prinsip, sesuai alur pemikiran yang disampaikan di atas, DIPA suatu kementerian/ lembaga berisi segala rincian kegiatan dan sekaligus rincian pembiayaan (anggaran) yang diperlukan yang akan dilaksanakan selama satu tahun ke depan. Sebagai alat operasional, dokumen (DIPA) tersebut kemudian terbagi dalam unit-unit kerja kementerian/ lembaga yang dikenal dengan istilah Satuan Kerja (Satker). Artinya, setiap Satker akan memiliki dokumen pelaksanaan anggaran (DIPA) sendiri-sendiri sebagai alat operasional dalam melaksanakan kegiatannya.

Bila dicermati, dokumen pelaksanaan anggaran (DIPA) tersebut memiliki dua arti penting. Pertama, dilihat dari sudut Hukum Keuangan Negara; dan kedua, dilihat dari sudut manajemen, khususnya, manajemen keuangan negara.

Ditinjau dari sudut Hukum Keuangan Negara, dokumen pelaksanaan anggaran (DIPA)  merupakan dokumen yang memiliki karakter otorisasi yang dijadikan dasar bagi pelaksanaan pengeluaran negara. Bila diperhatikan dengan seksama, penerbitan DIPA tersebut merupakan bagian terakhir dari suatu rangkaian pemberian otorisasi (kewenangan). Yaitu, yang dimulai dengan Otorisasi Parlemen (otorisation parlementaire) dari lembaga legislatif kepada lembaga eksekutif  yang berupa UU APBN; kemudian diikuti dengan Otorisasi Presiden (Otorisation Presidentiele) dari Presiden kepada setiap kementerian/lembaga yang diwujudkan dalam bentuk Peraturan Presiden tentang Rincian APBN;  dan terakhir, Otorisasi Kementerian (Otorisation Ministeriele) dari Kepala Kementerian/ Lembaga kepada para pejabat bawahannya (Kepala Satuan Kerja) dalam bentuk DIPA.

Terkait dengan itu, penerbitan berbagai (surat) keputusan oleh pejabat publik dalam pelaksanaan APBN bukan merupakan keputusan yang berdiri sendiri, melainkan merupakan akibat dari suatu keputusan politis yang telah diambil dalam rangka penyusunan dan penetapan Undang-undang APBN. Penerbitan surat keputusan oleh para Pejabat Publik dimaksud adalah suatu bentuk tindakan dalam pemenuhan unsur untuk melengkapi langkah operasionalisasi keputusan politis.

Sedangkan ditinjau dari sisi lainnya, yaitu dari sudut manajemen keuangan negara, DIPA merupakan sebuah dokumen acuan bagi pelaksanaan kegiatan dan anggaran untuk setiap satuan kerja sebuah kementerian/ lembaga. Dus, DIPA tersebut merupakan alat kendali (means of control). Yaitu, merupakan alat kendali operasional :

·   agar berbagai keputusan yang dilakukan oleh para pejabat publik di kementerian/ lembaga tetap mengacu dan sejalan dengan keputusan politik,
·      agar pelaksanaan kegiatan dan pelaksanaan pengeluaran anggarannya tetap memperhatikan prinsip-prinsip pengelolaan anggaran (keuangan negara), antara lain: prinsip annualitas, prinsip spesialitas, dlsb.

Kedua hal di atas itulah, pada hakekatnya, yang melandasi makna hubungan antara UU APBN dengan DIPA.

2.   Diskresi dalam pengelolaan keuangan negara

Sebuah system pengelolaan keuangan pemerintah yang baik adalah bilamana system tersebut mampu mendukung kegiatan unit-unit pemerintahan dalam jajarannya, tanpa  menimbulkan kendala dalam situasi apa pun. Pemikiran inilah yang menjadi acuan para pejabat pengelola keuangan negara ketika berhadapan dengan berbagai ketentuan pengelolaan keuangan yang dirasakan demikian tidak fleksibel.  

Berbagai pihak berpendapat bahwa, sepanjang dananya tersedia dalam anggaran negara, atau terdapat keadaan yang membutuhkan suatu tindakan cepat pemerintah,  seharusnya pemerintah memiliki keleluasaan untuk menggunakan dana yang tersedia, atau setidak-tidaknya menggeserkan dana yang disediakan untuk kepentingan lain yang untuk sementara waktu belum digunakan. Pemikiran seperti inilah yang kemudian melahirkan gagasan tindakan yang bersifat diskretif.

Tentunya kita semua sependapat bahwa mengelola negara bukanlah sekedar menerapkan norma yang ada secara kaku. Namun, lebih dari itu. Mengelola negara, secara essensi, adalah menjamin negara mampu menyelenggarakan kewajibannya kepada rakyatnya dengan sebaik-baiknya.

Namun demikian, perlu disadari bahwa sebuah diskresi, menurut para ahli hukum, lahir karena adanya sebuah kekosongan aturan (regulasi). Kekosongan aturan itu  sendiri dipicu oleh adanya suatu keadaan yang memaksa (force  majeur).  Atau, dalam alur logika yang sangat sederhana  yang mudah dipahami oleh masyarakat awam adalah, bahwa lahirnya sebuah diskresi disebabkan karena keadaan yang sedang dihadapi bersifat sangat khusus, sehingga berbagai ketentuan yang ada tidak dapat digunakan untuk menyelesaikan permasalahaan yang timbul. Dengan kata lain, bahwa diskresi akan menyebabkan terjadinya penyimpangan atau pelanggaran terhadap ketentuan yang ada. Hal yang demikian sangat logis, mengingat ketentuan yang ada, pada hakekatnya hanya diciptakan untuk mengatur keadaan yang biasa (normal).

Berdasarkan pemikiran seperti itulah kemudian para ahli hukum berpendapat  bahwa lahirnya sebuah diskresi harus memenuhi dua persyaratan, yaitu, pertama, terjadi keadaan yang memaksa; dan kedua, terdapat kekosongan aturan hukum.

Ternyata, persyaratan lahirnya sebuah diskresi dalam pengelolaan keuangan negara, secara prinsip, tidak berbeda dengan konsep tersebut di atas.

Prinsip-prinsip pengelolaan keuangan negara sebagaimana disampaikan di atas, terutama tiga prinsip pertama   -- anterioritas, annualitas, dan spesialitas/ spesifitas – hanya dapat dilanggar ketika terjadi situasi yang memaksa (force majeur). Hal ini  bukan karena alasan bahwa secara formal  APBN merupakan sebuah undang-undang, melainkan karena APBN, pada hakekatnya, adalah sebuah kesepakatan antara rakyat dan pemerintah. Diskresi di tingkat ini merupakan diskresi  terkait dengan keputusan yang dapat mengakibatkan terjadinya pengeluaran negara. Diskresi semacam ini dapat dinamakan diskresi substansial.

Di sisi pelaksanaan anggaran, berbagai keputusan yang bersifat diskretif harus dilakukan dengan tetap mengacu pada paradigma yang menyatakan bahwa pelaksanaan anggaran adalah merupakan operasionalisasi sebuah keputusan politik. Terkait dengan itu, diskresi yang mungkin dilakukan adalah hanya mencakup  bagaimana operasi  pelaksanaan kegiatan penerimaan dan pengeluaran negara  dapat tetap dilaksanakan ketika terjadi situasi yang tidak seperti biasanya. Namun dalam hal ini, langkah-langkah diskretif yang diambil harus tetap berpatokan pada prinsip kehati-hatian (prudential principle) untuk menghindarkan terjadinya kerugian negara. Diskresi di tingkat ini merupakan diskresi formal atau operasional. Hal ini dapat dilihat misalnya dalam system pembayaran pada akhir tahun.

3.   Kerugian Negara

Menurut definisi, yang dimaksud dengan kerugian Negara adalah kekurangan asset/ kekayaan Negara karena suatu perbuatan melanggar/ melawan hukum, lalai, ataupun karena force majeur. Kekurangan asset/ kekayaan ini dapat terjadi antara lain karena uang yang seharusnya disetor, tidak disetor; kekayaan yang seharusnya menjadi milik Negara, tidak menjadi milik Negara; atau dapat juga antara lain, karena uang yang berada di kas Negara berkurang secara melanggar/ melawan hukum; atau asset yang menjadi milik Negara terlepas dari kepemilikan Negara secara melanggar/ melawan hukum.

Bila dicermati, kerugian negara dimaksud adalah merupakan akibat dari suatu perbuatan melawan hukum. Sementara itu, perbuatan melawan hokum itu sendiri dapat terjadi  di ranah administratif ataupun di ranah non administratif.

Pembedaan antara keduanya, disamping disebabkan karena sifat (nature) perbuatannya, juga terutama didasarkan pada pola penyelesaian kerugian negara itu sendiri. Konkritnya, kerugian negara yang terjadi di ranah administratif diselesaikan secara administratif dalam sebuah peradilan administratif. Sedangkan kerugian negara yang yang terjadi di ranah non administratif diselesaikan di peradilan umum, baik menurut hokum perdata maupun hokum pidana.

B.   Penerapan Diskresi dan Implikasinya

1.   Arahan Presiden

Menghadapi situasi yang cukup sulit dalam pelaksanaan anggaran, khususnya terkait dengan penyerapan dana anggaran yang relatif rendah oleh hampir seluruh Kementerian/ Lembaga,  beberapa waktu lalu Pemerintah telah menerbitkan arahan yang terdiri dari  lima butir. Bila diperhatikan secara seksama, arahan dimaksud, pada prinsipnya, menegaskan bahwa berbagai pihak harus dengan cermat membedakan perbuatan salah dalam pengelolaan keuangan negara yang bersifat administratif dan bersifat non-administratif beserta penanganan penyelesaian kerugian negaranya.

Yang menarik adalah bahwa dalam arahan dimaksud terdapat pernyataan yang dapat menimbulkan salah pemahaman berbagai pihak. Bukan saja para pejabat pengelola keuangan, tetapi juga para auditor, maupun para penegak  hukum. Pernyataan dimaksud terdapat dalam butir satu yang menyatakan bahwa ‘ diskresi keuangan tidak bisa dipidanakan’.

Dengan mengacu  pada uraian sebagaimana disampaikan dalam angka romawi 2 di atas, makna yang terkandung dalam arahan tersebut harus dipahami secara komprehensif, dan perlu disikapi dengan bijak. Kecuali dalam keadaan force majeur, pengertian diskresi keuangan di atas harus dimaknai sebagai diskresi operasional  atau hanya bersifat  administratif.  Oleh sebab itu, arahannya jelas. Yaitu,  tidak  layak  untuk dipidanakan !

2.   Implikasi

Menyikapi arahan tersebut bebagai pihak kini telah menyiapkan  atau bahkan telah mengambil langkah-langkah  dengan menyusun ketentuan pelaksanaan. Namun sayangnya, berbagai langkah yang dipersiapkan tampaknya  cenderung tidak sejalan dengan konsepsi pengelolaan keuangan negara.

Di sisi  lain, pihak aparat penegak hokum menjadi ragu ketika mengambil langkah dalam menangani kasus-kasus yang merugikan negara. Keraguan dimaksud dipicu pula oleh langkah Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) yang merekomendasikan agar kerugian negara yang terjadi di berbagai unit satuan kerja untuk dikembalikan kepada negara dalam tempo 60 hari. Padahal,dalam kenyataan, tidak semua kejadian kerugian negara dimaksud terjadi di ranah administratif.

K E S I M P U L A N

Dari pembahasan di atas kiranya dapat disimpulkan sebagai berikut :
1. APBN merupakan sebuah kesepakatan politik yang dituangkan dalam bentuk undang-undang.
2.     Pelaksanaan APBN merupakan operasionalisasi dari sebuah keputusan politik.
3. Diskresi dalam pengelolaan keuangan negara dapat berupa substansial dan formal/ operasional
4.    Diskresi substansial, secara prinsip, hanya dapat dilakukan bila terjadi situasi force majeur.

*

*          *

---

[1]  Disajikan dalam Seminar yang diselenggarakan oleh Direktorat Jenderal Perbendaharaan – Kementerian Keuangan di Gedung Prijadi, Jakarta tanggal 23 Desember 2015.