RAISON d'ETRE

Pada suatu saat, pernah terbetik suatu keinginan dari berbagai pihak, terutama para anggota Dewan Perwakilan Rakyat (DPR), agar lembaga legislatif di republik kita ini memiliki hak untuk menyusun Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) sebagaimana halnya lembaga eksekutif.

Pada suatu saat lain, sejumlah anggota Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD) terpaksa harus menginap di ’hotel prodeo’, karena oleh para penegak hukum di republik ini telah dinyatakan melakukan korupsi berjama’ah. Padahal, berbagai keputusan yang dituduhkan kepada para anggota dewan yang terhormat tersebut ternyata diputuskan bersama-sama lembaga eksekutif dalam suatu forum sakral dan dituangkan dalam dokumen resmi yang disebut dengan Peraturan Daerah Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD).

Kemudian, banyak pihak dipaksa untuk mengernyitkan keningnya ketika mengetahui seorang petinggi pemerintahan dan juga seorang pejabat suatu perusahaan negara yang bergerak di bidang perbankan dituduh telah merugikan keuangan negara, padahal masyarakat menyang-sikan bahwa uang tersebut memang uang Negara dalam arti sebenarnya.

Sementara itu, para birokrat di berbagai lembaga pemerintah merasa ragu dalam mengambil keputusan, ataupun bahkan menolak menduduki jabatan tertentu terkait dengan pengelolaan keuangan negara, karena kurang memahami berbagai konsep (baru) keuangan Negara, sehingga khawatir tertimpa musibah.

Di lain pihak, karena ilmu keuangan negara yang disoroti dari berbagai dimensi keilmuan kurang berkembang di Indonesia, para cerdik pandai merasa ragu memasuki wilayah keilmuan ini, dan hanya sekedar mencoba meraba-raba dan membuat tafsiran dari sudut pandang keilmuan yang dimilikinya.

Itulah kira-kira sebagian alasan dibukanya BLOG yang khusus untuk mendiskusikan masalah-masalah keuangan Negara di Indonesia.

Partisipasi semua pihak dalam mendiskusikan berbagai permasalahan keuangan negara di republik ini akan merupakan usaha bersama untuk melakukan studi tentang konsepsi keuangan negara dan memberikan edukasi kepada seluruh masyarakat.

Perlu disampaikan bahwa konsep baru keuangan negara yang dikembangkan oleh para pemikir yang kemudian dituangkan dalam paket undang-undang bidang keuangan negara maupun ketentuan derivasi lainnya, memang belum dapat dikatakan sempurna.

Namun bagaimanapun, lahirnya paket undang-undang tersebut di atas merupakan kenyataan bahwa Indonesia kini telah memiliki sistem keuangan negara sendiri, sehingga terlepas dari berbagai pengaruh ketentuan keuangan kolonial yang antara lain bertahun 1800-an.

Oleh sebab itu, sudah selayaknya bila semua pihak memberi apresiasi dan berusaha memahami sebaik-baiknya, seperti ungkapan bahasa Prancis di bawah ini :

----SI ON A PAS CE QUE L’ON AIME, IL FAUT AIMER CE QUE L’ON A ---

Salam

(SS)

Catatan :

Dalam rangka memenuhi saran dan pendapat berbagai pihak, artikel dalam Blog ini dikategorikan dalam :

* RUBRIK, yaitu artikel yang ditulis sesuai dengan design topik yang telah ditetapkan dalam blog ini.

* INTERMEZZO, yaitu artikel yang membahas masalah-masalah keuangan negara yang bersifat actual.

* TANGGAPAN, yaitu artikel yang berisi respons terhadap pertanyaan atau komentar pembaca yang, karena sifatnya, perlu dijelaskan secara lebih detail.



- - - - - -



Monday, January 18, 2010

ILMU KEUANGAN NEGARA : implementasinya dalam Pemerintahan Daerah di Indonesia ? [1] (Rubrik)


INTRODUKSI

Bila dicermati, berbagai kasus penyalahgunaan kewenangan dalam pengelolaan keuangan daerah oleh para pejabat di pemerintahan daerah yang ujung-ujungnya dapat dikategorikan sebagai perbuatan korupsi, antara lain disebabkan oleh kurangnya pemahaman terhadap konsepsi pengelolaan keuangan negara oleh para pejabat yang bersangkutan. Di sisi lain, kurangnya pemahaman tersebut justru disebabkan oleh ketidakjelasan konsep pengelolaan keuangan yang dimplementasikan pada pemerintahan daerah.

Ketidakjelasan konsep pengelolaan keuangan yang diimplementasikan pada pemerintahan daerah berakibat pula pada ketidakmampuan pemerintah daerah dalam menyajikan laporan keuangan yang berkualitas dengan opini yang diharapkan, yaitu Wajar Tanpa Pengecualian.

Terkait dengan itu, pada kesempatan ini disajikan tulisan dengan urutan sebagaimana di bawah ini.


1. DAERAH SEBAGAI MINIATUR NEGARA

Berbagai pemikiran yang menjadi dasar konsep studi tentang keuangan negara telah dikemukakan secara detail dalam beberapa bagian terdahulu. Selanjutnya, mengingat konsep-konsep dimaksud akan diterapkan pada lembaga, yaitu pemerintah, pertanyaan yang harus diklarifikasi pada kesempatan ini adalah siapa sebenarnya yang dimaksudkan dengan pemerintah ?

Dalam suatu kepustakaan yang diterbitkan oleh OECD yang berjudul Managing Public Expenditure - A Reference Book for Transition Countries dengan Richard Allen dan Daniel Tommasi sebagai editor, pemerintah didefinisikan sebagai suatu kelompok entitas atau unit yang, disamping melaksanakan kewajiban politik dan melaksanakan perannya di bidang perekonomian dan di bidang pengaturan kemasyarakatan, menyediakan layanan masyarakat untuk kepentingan warga negara, baik individu maupun kelompok, mendistribusikan kembali pendapatan dan menjamin kesejahteraan masyarakat.

Terkait dengan itu, selanjutnya dinyatakan bahwa dengan peran dan kewajiban seperti tersebut di atas, pemerintah memiliki kewenangan untuk memungut, baik secara langsung maupun tidak langsung, pajak-pajak dan pungutan lainnya yang bersifat memaksa tanpa memberikan imbalan secara langsung dan dalam bentuk apapun kepada masyarakat.

Konsepsi yang terkandung dalam definisi di atas, secara prinsip, tidak berbeda dengan konsepsi sejak lahirnya pemikiran tentang keuangan negara. Oleh sebab itu, definisi tentang pemerintah ataupun negara, yang dalam kepustakaan digunakan secara bergantian, terkait dengan studi keuangan negara dapat ditemukan dalam berbagai kepustakaan sejak zaman klasik.

Menurut para ahli, dalam konteks studi tentang keuangan negara, tidak dibedakan pengertian pemerintah pusat dan pemerintah daerah, kecuali menyangkut kewilayahan. Hal ini dapat dilihat, misalnya dalam kepustakaan di atas, Richard Allen dan Daniel Tommasi menyatakan bahwa terminologi “Pemerintah” (General government) digunakan untuk mendeskripsikan entitas pemerintah pada tingkatan apa pun, baik untuk tingkat pusat, regional, maupun lokal.

Namun demikian, sekedar untuk mempertegas kedudukan pemerintah daerah dalam hubugannya dengan pemerintah pusat, dapat dilihat pendapatnya sebagai berikut, yaitu bahwa pemerintah daerah pada hakekatnya merupakan sekumpulan lembaga pemerintah yang memiliki kewenangan atas suatu bagian tertentu dalam kawasan suatu negara. Dalam hal ini pemerintah daerah dapat berupa pemerintahan tingkat ketiga dalam suatu negara federal atau merupakan pemerintahan tingkat kedua atau ketiga dalam suatu negara kesatuan, yaitu, propinsi, kabupaten, maupun walikota.

Sementara itu, Schiavo Campo yang secara eksplisit mendeskripsikan tentang pemerintahan daerah dalam bukunya To Serve and To Preserve: Improving Public Administration in a Competitive World, yang diterbitkan oleh Asian Development Bank (ADB) menyatakan bahwa :
‘ Di bawah pemerintah pusat di setiap negara terdapat entitas pemerintahan daerah yang memiliki kewenangan hukum dan kewenangan administratif yang berbeda sesuai tingkatannya, dan memiliki sumber-sumber pendapatan yang dapat dipergunakan untuk menutup kebutuhannya. Entitas ini terdiri dari propinsi dan kabupaten di tingkat atas dan tingkat menengah. Kewenangan pemerintah daerah dapat berasal dari undang-undang dasar suatu negara atau dari perundang-undangan yang disusun oleh pemerintah pusat.’


Dari berbagai pendapat tersebut di atas, kemudian kita dapat menyusun sebuah pertanyaan untuk mengungkap logika di balik pernyataan yang dikemukakan oleh para ahli keuangan negara, yaitu mengapa mereka tidak membedakan pemerintah pusat dan pemerintah daerah ?

Menurut kenyataan, para ahli tersebut mendasarkan pandangan mereka pada pemikiran yang bersifat analogik dalam masalah keuangan negara, yaitu bahwa setiap entitas pemerintahan (baik pusat maupun daerah) harus memiliki anggaran pendapatan dan belanja masing-masing yang ditetapkan sesuai dengan ketentuan yang termaktub dalam undang-undang atau undang-undang dasar.

Sebagaimana dikemukakan di atas, bahwa keuangan negara merupakan permasalahan politik. Yaitu permasalahan bagaimana pemerintah mampu mengelola rumah tangga negara dengan baik sesuai kebutuhan warga negara. Dalam konsep ini kemudian lahir suatu bentuk kesepakatan antara yang memerintah (gouvernant) dan yang diperintah (gouverne). Dan ini terjadi pada berbagai tingkat pemerintahan. Tidak hanya di tingkat pemerintah pusat, tetapi juga di tingkat pemerintah daerah. Sementara itu, dalam kenyataan lainnya, mereka juga melihat bahwa pemerintah daerah juga memiliki sumber-sumber pendapatan yang dapat digunakan secara bebas untuk membiayai kebutuhan daerahnya.

Kenyataan seperti itulah yang kemudian membawa pemikiran logik mereka untuk kemudian berpendapat bahwa ‘daerah’, pada hakekatnya, adalah sebuah negara ‘mini’, karena memiliki kelengkapan kelembagaan politik dasar yang memegang fungsi eksekutif dan fungsi legislatif.


2. KONSEPSI DALAM IMPLEMENTASI


Dengan memperhatikan konsepsi maupun pandangan para ahli keuangan negara di atas, tidak seharusnya masih terdapat pihak-pihak tertentu yang berpandangan bahwa sistem pengelolaan keuangan pemerintah daerah berbeda dengan pemerintah pusat.

Seharusnya, semua pihak memahami apa yang dikatakan oleh Dominique FLECHER dan Henri FORT dalam bukunya Les Finances Locales, bahwa angaran pendapatan dan belanja pemerintah daerah tunduk pada prinsip-prinsip yang sama yang digunakan dalam anggaran pendapatan pemerintah pusat. Artinya bahwa pengelolaan keuangan daerah harus mengikuti prinsip universalitas, prinsip anualitas, prinsip spesialitas, dlsb yang merupakan golden principles dalam pengelolaan keuangan negara.

Hal tersebut di atas, sudah tentu akan berimplikasi terhadap masalah-masalah teknis-administratif pengelolaan keuangan itu sendiri di daerah. Tambahan lagi, sebagaimana dinyatakannya pula bahwa, walikota-seperti pula halnya propinsi menampilkan dua karakteristik, yaitu bahwa daerah tersebut merupakan wilayah suatu negara di mana dilaksanakan berbagai keputusan pemerintah pusat.

Pandangan tersebut tampaknya didukung pula oleh Richard Allen dan Daniel Tommasi yang menyatakan bahwa, oleh karena terdapat hubungan yang erat antara anggaran pemerintah pusat dan pemerintah daerah, dan juga mengingat bahwa pengeluaran daerah, pajak daerah, maupun kebijakan pinjaman daerah memiliki implikasi yang besar terhadap kinerja perekonomian dan fiskal suatu negara, desain dan penerapan kebijakan tersebut merupakan kewenangan pemerintah pusat, dalam hal ini menteri keuangan.

Kendatipun mereka mengakui bahwa ketentuan tentang proses penganggaran dan prosedur pengelolaan keuangan pada berbagai tingkatan daerah, maupun hubungan fiskal yang demikian kompleks antara pusat dan daerah harus diatur dalam perundang-undangan yang berbeda, undang-undang yang mengatur tentang anggaran pendapatan dan belanja negara harus pula mengatur berbagai ketentuan tentang :

· Prinsip-prinsip dasar pengelolaan keuangan, pengawasan dan audit eksternal, dan juga pengaturan tentang pembagian pendapatan, bila diperlukan.
· Pembatasan tentang pinjaman negara/ daerah
· Methode dan klasifikasi akuntansi anggaran yang memungkinkan koherensi dan berlaku bagi seluruh tingkat pemerintahan.

Namun demikian, diakui pula oleh para ahli bahwa penerapan konsep keuangan negara dalam wilayah pemerintahan daerah sebagai bagian dari suatu negara, membawa akibat terhadap fungsi anggaran pendapatan dan belanja negara yang kemudian berbeda dengan fungsi anggaran pendapatan dan belanja daerah.

Sebagaimana dikemukakan dalam bagian sebelumnya bahwa anggaran pendapatan dan belanja negara merupakan alat pemerintah dalam mengendalikan prekonomian nasional (budget is an economic tool of the government). Mekanisme pengendalian tersebut dilakukan melalui kebijakan anggaran defisit, berimbang, ataupun melalui kebijakan anggaran surplus, tergantung pada situasi perekonomian yang dihadapi pada suatu saat tertentu.

Sebagai instrumen pemerintah di bidang ekonomi, anggaran pendapatan dan belanja negara memiliki fungsi stabilisasi yang dapat mendorong ataupun menghambat laju pertumbuhan perekonomian nasional pada tingkatan yang diinginkan sesuai dengan konjungtur atau siklus global perekonomian.

Disamping itu, anggaran pendapatan dan belanja negara, juga memiliki fungsi pemerataan dan peningkatan pendapatan masyarakat melalui kegiatan pengeluaran maupun kegiatan penerimaannya.

Oleh karena wilayah pemerintah daerah berada dalam lingkup negara, fungsi-fungsi tersebut tidak secara efektif dapat dilaksanakan oleh anggaran pendapatan dan belanja daerah.

Dengan demikian, anggaran pemerintah daerah bukanlah alat kebijakan perekonomian daerah. Pemerintah daerah tidak memiliki alat untuk mengendalikan kemerosotan ataupun resesi ekonomi (nasional). Bila terjadi kemerosotan ataupun resesi perekonomian nasional, yang dapat dilakukan pemerintah daerah adalah sekedar mengurangi akibat kemerosotan ataupun resesi tersebut di wilayah itu sendiri sesuai dengan kebijakan pemerintah pusat. Hal ini seperti dikemukakan oleh Jack Rabin, W. Bartley Hildreth, Gerald J Miller dalam bukunya Budgeting : Formulation and Execution ataupun oleh Dominique FLECHER dan Henri FORT.

Demikian pula halnya, dengan perbatasan wilayah yang terbuka (open boundary) pada kenyataannya berbagai kegiatan pengeluaran yang ditujukan untuk meningkatkan pendapatan atau kesejahteraan masyarakat yang dilakukan oleh suatu daerah, bukan hanya memberi manfaat atau kesejahteraan kepada penduduk setempat, tetapi juga kepada penduduk di wilayah sekitarnya. Hal yang demikian ini tentunya tidak akan terjadi pada konteks wilayah suatu negara.

Oleh karena itu, bila anggaran pendapatan dan belanja negara merupakan alat pemerintah untuk mengendalikan perekonomian nasional, anggaran pendapatan dan belanja pemerintah daerah lebih merupakan alat administrasi pemerintah daerah. Bila anggaran pendapatan dan belanja negara di bidang ekonomi mengandung kebijakan makro (macro policy oriented), anggaran pendapatan dan belanja pemerintah daerah lebih bersifat mikro-teknis, yaitu sebagai alat pembukuan/ akuntansi.

Hal ini dapat dilihat misalnya, bahwa posisi defisit, berimbang ataupun surplus dalam anggaran pendapatan dan belanja negara, secara teori, adalah suatu kondisi yang disengaja. Posisi tersebut merupakan kebijakan pemerintah untuk mempengaruhi elemen-elemen makro ekonomi lainnya agar berperilaku sesuai keinginan pemerintah.

Akan tetapi, posisi defisit dalam anggaran pendapatan dan belanja daerah merupakan suatu keterpaksaan, karena posisi tersebut merupakan akibat dari situasi di mana pemerintah daerah tidak mampu menutupi pengeluarannya dari penerimaan yang diproyeksikan. Demikian pula halnya dengan posisi surplus. Bagi pemerintah daerah, yang paling ideal adalah bahwa setiap saat, posisi anggaran pendapatan dan belanjanya adalah berimbang.

3. PENGALAMAN INDONESIA

Impementasi konsep keuangan negara dalam pemerintahan daerah di Indonesia secara nyata mulai diwujudkan dalam tahun 2003, yaitu sejak lahirnya Paket Undang-undang Bidang Keuangan Negara yang terdiri dari Undang-undang No. 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara, Undang-undang No.1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara, dan Undang-undang No.15 Tahun 2004 Tentang Pemeriksaan Tanggungjawab Pengelolaan Keuangan Negara.

Undang-undang Keuangan Negara maupun Undang-undang Perbendaharaan Negara, secara khusus, telah mewadahi berbagai pemikiran yang berkembang dalam rangka penerapan konsepsi keuangan negara secara baik ke dalam sistem pemerintahan daerah. Lahirnya paket undang-undang yang monumental tersebut telah pula merubah beberapa undang-undang terkait dengan pemerintahan daerah, yaitu tentang perimbangan keuangan dan pemerintahan daerah.

Namun demikian, dalam kenyataannya berbagai pihak masih tetap berpendapat bahwa keuangan daerah merupakan bagian dari pengelolaan pemerintahan daerah.

Praktek lama yang selama ini dikukuhi sebagai suatu dalil bahwa pelaksanaan pengelolaan keuangan daerah yang didasarkan pada Indische Comptabiliteits Wet tahun 1925 (ICW), yang dalam beberapa hal, ternyata berbeda dengan praktek pengelolaan keuangan pemerintah pusat, dijadikan sebagai pembenaran bagi pihak-pihak tertentu untuk menyatakan bahwa pengelolaan keuangan daerah pada hakekatnya memang berbeda dengan pengelolaan keuangan negara. Padahal, bila dirunut, praktek tersebut dalam banyak hal lebih disebabkan pada penafsiran yang kurang tepat terhadap ICW, atau kurangnya pemahaman terhadap konsep konsep baru tentang pengelolaan keuangan negara.

Egoisme kelembagaan ataupun egoisme individu yang tidak didasarkan pada kepentingan nasional tersebut justru akan sangat merugikan pemerintah.

Pedoman yang dikeluarkan oleh Kementerian Dalam Negeri selalu berubah karena tidak didasarkan pada konsep dasar yang mapan (solid). Salah satunya, sebagaimana disinyalir oleh Bank Dunia dalam laporannya pada tahun 2005 adalah pedoman yang mengatur ketentuan dan format anggaran bagi pemerintah daerah yang terbukti kurang sejalan dengan peraturan yang dikeluarkan oleh Kementerian Keuangan.

Faktor ini tampaknya merupakan salah satu penyebab lambannya implementasi aturan baru tentang keuangan negara di daerah, disamping menyebabkan kebingungan di antara praktisi di pemerintah daerah.

Demikian pula halnya dengan perbaikan sistem pelaporan keuangan daerah. Kegiatan yang dilakukan sejak lahirnya Paket Undang-undang Bidang Keuangan Negara pada tahun 2003, hingga kini belum menunjukkan hasil yang memuaskan. Permasalahan yang muncul di lapangan adalah karena konsep dasar pengelolaan keuangan yang digunakan kurang jelas. Aturan pelaporan keuangan yang disusun Kementerian Dalam Negeri dan dituangan dalam Peraturan Menteri Dalam Negeri (Permendagri) sering berbeda dengan Standar Akuntansi Pemerintah (SAP) yang telah ditetapkan Kementrian Keuangan.

Padahal, berbagai pihak telah menyarankan, termasuk Bank Dunia, agar dalam kerangka peraturan nasional, pemerintah diharapkan menetapkan peraturan daerah yang mengadopsi peraturan nasional yang sudah ditetapkan dan lebih lanjut menetapkan peraturan pelaksanaannya. Artinya bahwa dalam penyusunan dan pelaksanaan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah, Pemerintah Daerah agar mengacu pada ketentuan yang telah disusun secara nasional oleh Departemen Keuangan selaku pemegang kewenangan dibidang pengelolaan keuangan negara.

Akibat dari keadaan tersebut sangat jelas terlihat sebagaimana dikemukakan oleh Prof. DR. Anwar Nasution, Ketua Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) dalam ’papernya’ yang berjudul Perbaikan Pengelolaan Keuangan Negara dan Keuangan Daerah. Dari 459 laporan Keuangan pemerintah Daerah (LKPD) yang disajikan oleh 33 Propinsi dan 426 Kabupaten/ Kota pada tahun 2006, BPK hanya dapat memberikan opini Wajar Tanpa Pengecualian (WTP) terhadap 3 LKPD. Sisanya, 326 LKPD dengan opini Wajar Dengan Pengecualian (WDP), 102 LKPD dengan opini Disclaimer (Tidak Memberikan Pendapat), dan 28 LKPD dengan opini Tidak Wajar.

Sementara itu, dari hasil penelitian, perkembangan opini pemeriksaan BPK terhadap LKPD dalam kurun waktu tahun 2004 sampai dengan tahun 2006 menunjukkan kecenderungan yang relatif mengecewakan dengan semakin menurunnya persentase LKPD yang memperoleh opini WTP dan WDP. Sebaliknya, opini Tidak Memberikan Pendapat justru sangat menonjol.

Dalam menanggapi kenyataan seperti itu, Sri Mulyani, sebagai Menteri Keuangan, pada suatu kesempatan memberikan pengarahan menyampaikan agar dilakukan sosialisasi kepada seluruh Pemerintah Daerah tentang rezim pengelolaan keuangan negara baru yang didasarkan pada Undang-undang No. 17 Tahun 2003 Tentang Keuangan Negara, dan Undang-undang No.1 Tahun 2004 Tentang perbendaharaan negara, dan juga Undang-undang No. 15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan Tanggungjawab Pengelolaan Keuangan Negara. Disamping itu, ketidakmampuan berbagai pemerintah daerah untuk menyusun laporan keuangannya yang disebabkan karena kurangnya tenaga teknis (akuntan), perlu disikapi dengan merekrut dan mendidik tenaga di bidang akuntansi.

Dengan mencermati uraian dalam bagian sebelumnya, arahan Menteri Keuangan tersebut dapat dipastikan tidak akan memberikan hasil sebagaimana yang diharapkan. Menteri Keuangan tampaknya cenderung terjebak pada pemikiran/ penyelesaian yang bersifat teknis-administratif. Bukan bersifat konsepsional. Langkah yang dilakukan seharusnya fokus pada dua hal. Pertama, bersifat konsepsional, yaitu terkait dengan kejelasan tentang konsepsi keuangan daerah; kedua, bersifat teknis-administratif, yaitu yang terkait dengan ketersediaan aturan pelaksanaan di bidang keuangan daerah, dan ketersediaan tenaga pelaksana.

KESIMPULAN

Dari pembahasan yang telah kita cermati bersama, kemudian dapatlah ditarik kesimpulan sebagai berikut :

Bahwa pemikiran untuk meletakkan pengelolaan keuangan daerah ke dalam wilayah administrasi pemerintahan daerah akan cenderung menempatkan keuangan daerah sebagai cabang studi administrasi negara.

Padahal, sisi politis dan sisi hukum keuangan daerah itu sendiri, sejak lahirnya studi keuangan negara, merupakan sisi yang paling menonjol yang justru menjadi alas penyelenggaraan pemerintahan.

Sejak kelahirannya studi tentang keuangan negara berakar pada ilmu politik dan ilmu hukum. Sementara itu, aspek teknis-administratifnya (tata kelolanya) memang mengikuti prinsip ilmu administrasi, sehingga masuk dalam ranah studi administrasi negara.

Keuangan daerah, seperti pula halnya keuangan negara yang merupakan induk bidang studi, bukanlah suatu alat administrasi bagi penyelenggaraan pemerintahan di daerah, melainkan harus merupakan landasan bagi terselenggaranya kegiatan pemerintahan di daerah.


*

* *
[1] Artikel ini merupakan bagian dari Orasi Ilmiah yang disampaikan pada Dies Natalies Universitas Patria Artha, Makassar tanggal 28 Desember 2009 yang disajikan dengan perubahan seperlunya.

Tuesday, October 6, 2009

HAIRCUT UTANG BANK BUMN : suatu catatan untuk (R)UU APBN 2010
(INTERMEZZO)

Lahirnya pemikiran para anggota DPR, khususnya Panitia Anggaran, yang memposisikan bahwa piutang bermasalah bank-bank BUMN masuk ke dalam ranah korporasi akan membuat para bankir yang mengawaki bank-bank plat merah tersebut dapat bernapas lega. Pasalnya, kendala yang selama ini dihadapi bank-bank tersebut dalam melakukan hapus tagih piutang bermasalah akan segera sirna sudah. Dengan demikian, bank-bank plat merah tersebut tidak lagi harus menyisihkan cadangan dalam neracanya yang jumlahnya lumayan besar yang mengakibatkan kinerja keuangan mereka kurang efisien, sehingga melemahkan daya saing mereka terhadap bank-bank swasta.

Konon, dengan dituangkannya klausula tersebut dalam salah satu pasal (R)UU APBN 2010, ke depan bank-bank BUMN tidak lagi harus menunggu proses birokrasi di Kementrian Keuangan yang sangat lama dan tidak memberikan kepastian bila harus menghapuskan piutang bermasalah. Selanjutnya, dengan diberlakukannya ketentuan dalam (R)UU APBN 2010 dimaksud penyelesaian kredit macet di bank-bank BUMN akan tunduk pada UU No.40 Tahun 2007 tentang Perseroan Terbatas dan UU No. 19 Tahun 2003 tentang BUMN.


UU APBN sebagai acte condition


Sudah pasti, langkah tersebut kemudian mendapat response positif dari berbagai pihak. Yang jelas, bukan saja dari para bankir plat merah itu sendiri, melainkan juga dari kalangan pengamat ekonomi maupun pengamat hukum yang memandang keputusan tersebut sangat cerdas, dan merupakan terobosan yang mampu memecahkan kebekuan dan ketidakpastian hukum, khususnya di bidang pengelolaan keuangan negara.

Lebih jauh lagi, kita semua seharusnya memang patut bergembira bahwa pada akhirnya, di ujung masa baktinya, para anggota DPR dapat memahami konsep dasar yang terkandung dalam Undang-undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara, khususnya pemikiran dichotomis tentang negara sebagai otoritas dan negara sebagai individu dengan konsekuensi pembedaan kekayaan negara dalam kekayaan negara yang tidak dipisahkan (yang dikelola melalui sistem APBN) dan kekayaan negara yang dipisahkan. Suatu identifikasi yang selama ini ternyata tidak mudah dipahami oleh berbagai pihak, terutama dengan adanya kepentingan masing-masing.

Namun demikian, tanpa bermaksud mengurangi apresiasi terhadap langkah cerdas yang telah diambil para anggota Dewan tersebut di atas, tampaknya ada hal mendasar yang perlu diperhatikan. Konkritnya, penempatan keputusan Panitia Anggaran DPR tentang piutang bermasalah bank BUMN ke dalam ranah korporasi dalam Undang-undang APBN Tahun 2010, ditinjau dari aspek hukum, bukanlah tindakan yang tepat.
Para anggota Dewan dan juga berbagai pihak, seharusnya memahami bahwa undang undang APBN bukanlah undang-undang dalam arti sebenarnya. Kendati tidak dapat dipungkiri bahwa undang-undang APBN adalah produk lembaga legislatif bersama lembaga eksekutif, sejak awal lahirnya pemikiran tentang Keuangan Negara di Eropa, para ahli Keuangan Negara berpendapat bahwa undang-undang anggaran pendapatan dan belanja negara hanyalah merupakan acte condition yang dapat diartikan kurang lebih sebagai ketentuan yang bersifat penetapan (beschiking). Memang, bila dicermati, secara substantif undang-undang APBN hanyalah merupakan penetapan tentang apa-apa yang telah disepakati oleh lembaga eksekutif bersama lembaga legislatif. Penetapan tentang apa yang harus dikerjakan oleh pemerintah dalam suatu periode tertentu. Atau, dalam terminologi yang lebih spesifik, merupakan penetapan pemberian kewenangan parlemen kepada pemerintah.

Dalam kedudukannya sebagai acte condition inilah seringkali undang-undang APBN disalahartikan oleh berbagai pihak selama ini. Undang-undang APBN selalu dipersepsikan dan diperlakukan sebagai lex spesialis bila dihadapkan dengan undang-undang pada umumnya yang bersifat pengaturan (acte regle). Padahal perlakuan tersebut tidak memiliki dasar pijak maupun relevansi dari sudut konsepsi.

Ketentuan alternatif

Pertanyaan mendasar yang mungkin bermanfaat untuk dikemukakan terkait dengan masalah tersebut di atas adalah, apakah undang-undang yang bersifat penetapan dapat merubah undang-undang yang bersifat pengaturan ? Atau dengan kata lain, apakah acte condition dapat merubah acte regle ? Secara pasti, jawabannya adalah tidak. Bila demikian halnya, klausula yang dituangkan dalam pasal 4 (R)UU APBN 2010 yang secara substantif akan merubah pasal 8 Undang-undang No. 49 Tahun 1960 tentang Piutang Negara yang mengecualikan bank-bank BUMN untuk melakukan hapus tagih piutangnya seperti halnya perusahaan negara pada umumnya, tidaklah dapat dibenarkan. Atau, dalam istilah yang lebih populer, keputusan para anggota Dewan tersebut adalah ilegal.

Terkait dengan itu, langkah-langkah yang akan diambil oleh Menteri Keuangan sebagai operasionalisasi ketentuan yang ditetapkan oleh DPR dalam UU APBN 2010 mendatang juga merupakan tindakan ilegal, karena bertentangan dengan undang-undang yang masih berlaku, yaitu Undang-undang No. 49 Tahun 1960.

Kali ini Pemerintah, khususnya Menteri Keuangan sebagai pelaksana (executing agency), harus benar-benar memikirkan akibat yang mungkin terjadi. Bukan hanya terbuai oleh kewenangan, akan tetapi legalitas dari tindakan itu sendiri harus menjadi pertimbangan utama. Jangan sampai kasus-kasus yang terjadi dalam penanganan masalah BPPN ataupun Bank Century yang hingga kini masih menyisakan masalah akan terulang kembali.

Namun, apapun yang terjadi, pemikiran yang dikembangkan para anggota Dewan tersebut perlu disambut gembira dengan antusiaisme yang memadai. Hanya saja, mungkin dari segi format perlu difikirkan kembali. Bila memang demikian halnya, apakah penerbitan Perppu oleh pemerintah bukan mungkin lebih dapat dipertimbangkan ?


*
* *
LEMBAGA PENJAMIN SIMPANAN : SEBUAH LEMBAGA KONTROVERSIAL
(INTERMEZZO)

Pernyataan Direktur eksekutif Lembaga Penjamin Simpanan (LPS), Firdaus Djaelani, terkait status dana triliunan rupiah yang digelontorkan di awal kisruh Bank Century tampak lebih bernuansa politis ketimbang teknis keuangan. Demikian pula ungkapan Menteri Keuangan, Sri Mulyani, dalam menanggapi tuduhan para anggota DPR maupun dalam menangkis pendapat seorang kolumnis di sebuah media. Kedua pejabat departemen keuangan tersebut tampaknya mati-matian ingin mengesankan kepada semua pihak bahwa keputusan untuk menyelamatkan Bank Century bukan dengan cara menghamburkan uang rakyat yang secara langsung maupun tidak langsung dibebankan melalui Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN).

Mengapa hal tersebut perlu dilakukan ? Bila dicermati, paling tidak terdapat dua hal yang perlu diketahui masyarakat dalam masalah ini. Pertama, bahwa kasus Bank Century bukanlah BLBI jilid 2. Keyakinan ini harus diberikan kepada masyarakat, mengingat masyarakat masih menyimpan trauma atas kasus BLBI yang masih menyisakan beban kepada rakyat sebesar 600 triliun rupiah. Kedua, semacam deklarasi bahwa penanganan masalah Bank Century dilakukan atas dasar professional judgement dan dilaksanakan dengan good governance. Oleh karena itu, Menteri Keuangan dengan entengnya mempersilahkan Badan Pemeriksa Keuangan ataupun Komisi Pemberantasan Korupsi untuk melakukan audit.

Namun demikian, terlepas dari itu semua setelah kasus tersebut mulai mereda dan tampaknya masyarakat mulai menemukan equilibrium baru tentang masalah Bank Century, kini justru menyeruak pertanyaan ikutan di benak masyarakat luas. Apa sebenarnya kedudukan atau peran LPS yang dibentuk atas dasar Undang-undang No.24 Tahun 2004 dalam pengelolaan kebijakan perekonomian dan keuangan Negara ?

Bukan lembaga negara

Terkait dengan itu, menarik memang apa yang diungkapkan Menteri Keuangan dan dikutip oleh berbagai Media. LPS adalah suatu Badan Hukum. Dan, sebagai badan hukum, LPS memiliki karakteristik seperti badan hukum pada umumnya, misalnya menyangkut visi, misi, motivasi dalam melakukan kegiatan,dan juga terkait dengan pemilikan asset/ kekayaan.

Oleh karena itu, merujuk pasal 81 ayat (2) UU No. 24 Tahun 2004 tentang LPS, Menteri Keuangan menyatakan bahwa asset LPS merupakan kekayaan sendiri dan terpisah dari kekayaan negara. Artinya, kendati kekayaan tersebut berasal dari Negara, pengelolaannya dilakukan secara terpisah dan dengan pola yang sangat berbeda.

Itulah sebabnya Menteri Keuangan dengan lantang menyatakan bahwa uang yang digelontorkan ke Bank Century bukan uang Negara. Karena LPS memang bukan representasi Negara. Dan, pernyataan tersebut bukan pula semata-mata karena uang Pemerintah yang ada di LPS relatif lebih kecil dibandingkan dengan dana yang dialirkan untuk menyelamatkan Bank Century yang berasal dari premi.

Sri Mulyani hanya ingin menyatakan, bahwa yang dimaksud dengan ‘uang negara’ dalam konteks penyelenggaraan pemerintahan Negara di mana pemerintah/ Negara berperan selaku otoritas, adalah uang yang tertera dalam Undang-undang APBN. Ini adalah pernyataan yang secara eksplisit dinyatakan dalam undang-undang, yaitu Undang-undang No. 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara.

Sementara itu, dengan mendasarkan pada prinsip industry helps industry, dari sisi misi dan motivasi, LPS memiliki ciri lembaga swasta murni (private sector), sehingga tidak memiliki kewajiban dalam penyediaan layanan publik dalam konteks pemerintahan Negara. LPS menjamin simpanan masyarakat di bank-bank sesuai premi yang dibayarkan. Dan ini, mencegah masyarakat melakukan rush, sehingga secara tidak langsung akan menghindarkan bank-bank dari bahaya collapse. Mekanisme kerja LPS dengan bank didasarkan pada contractual base.
Bila demikian halnya, mengapa para anggota DPR harus sewot ? Mengapa mereka serta merta harus meminta BPK maupun KPK untuk turun tangan melakukan audit dan pemeriksaan. Seharusnya mereka juga tidak perlu membuat polemik dan menyatakan bahwa DPR harus ikut campur, hanya karena di dalam institusi tersebut (LPS) terdapat uang Negara, atau bahkan menuding bahwa seluruh uang hasil premi juga merupakan uang Negara.

Memang harus diakui bahwa kucuran dana dari LPS kepada Bank Century tidak akan pernah terjadi tanpa campur tangan lembaga-lembaga pemerintah semisal Bank Indonesia, Departemen Keuangan, maupun Komite Stabilitas Sistem Keuangan (KSSK). Namun dengan dalih bahwa penyelamatan Bank Century menggunakan uang Negara, sehingga DPR perlu campur tangan hanya karena dalam institusi LPS terdapat uang Negara, menunjukkan kerancuan cara berpikir para anggota Dewan dalam memahami konteks ‘Negara’ dalam Undang-undang Keuangan Negara.

Perlu lembaga independen

Penjelasan Menteri Keuangan tentang kedudukan LPS maupun keyakinan berbagai pihak tentang mekanisme pengucuran dana talangan kepada bank yang ditengarai sebagai bank gagal, justru menimbulkan kerancuan pada logika masyarakat tentang LPS itu sendiri. Keterlibatan Bank Indonesia, Departemen Keuangan, dan juga Komite Stabilitas Sistem Keuangan sebagai penentu dikucurkan-tidaknya dana talangan kepada suatu bank yang dinyatakan sebagai bank gagal telah menempatkan LPS pada posisi tidak-lebih sekedar sebagai ‘kasir’.

Keterlibatan Bank Indonesia dalam menentukan operasi penyelamatan bank gagal tidaklah dapat dilihat semata-mata karena ingin menyelamatkan sistem perbankan, terutama dari aspek kelembagaan. Namun, harus dilihat lebih jauh lagi bahwa dibalik itu semua sebenarnya terdapat indikasi kekhawatiran pemerintah bahwa kegagalan suatu bank akan berpengaruh terhadap kondisi moneter di republik ini. Hal ini mengingat bahwa Bank Indonesia merupakan pemegang kebijakan moneter.

Demikian pula halnya dengan Departemen Keuangan. Keterlibatan Menteri Keuangan adalah semata-mata karena Menteri Keuangan sebagai Pengelola Fiskal dan sebagai penanggungjawab stabilitas ekonomi makro tidak ingin gejolak yang diakibatkan oleh sistem perbankan memiliki efek domino terhadap kondisi fiskal dan ekonomi makro.

Jadi, kepentingan nasional inilah yang memaksa pemerintah, termasuk Bank Indonesia, harus menangani bila sistem perbankan terkendala. Bila demikian halnya, dalam skenario yang lebih besar, penyelamatan bank gagal, pada hakekatnya, adalah usaha untuk menghindarkan terancamnya stabilitas perekonomian nasional. Dan ini memang merupakan kewajiban pemerintah.

Yang justru menjadi pertanyaan adalah, bagaimana penyelesaian masalahnya harus diserahkan kepada LPS yang secara kelembagaan bukan mewakili pemerintah ? Ini sesuai pernyataan Darmin Nasution yang tampaknya mengutip pasal 21 ayat (3) UU LPS yang menyatakan bahwa semenjak diputuskan oleh Komite Koordinasi yang bekerja adalah LPS.

Bagaimana Menteri keuangan ataupun pihak-pihak lain harus menjelaskan bahwa dasar filosofi ‘industry helps industry’ (3rd party helps 3rd party) yang ditrapkan pada LPS sebenarnya ditujukan untuk kepentingan yang lebih besar yang perlu diselamatkan, yaitu perekonomian nasional ? Bukan sekedar menyelamatkan bank yang dinyatakan gagal.

Tanpa harus mengedepankan pretensi negatif, satu pertanyaan mendasar dapat pula ditujukan kepada DPR, yaitu, bagaimana UU LPS dahulu dapat disetujui, bila secara substantif mengandung ketidakjelasan sebagaimana dikemukakan di atas ?

Untuk menghindarkan itu semua, seharusnya pemerintah, dan juga DPR, memikirkan perlunya ada suatu lembaga yang secara komprehensif dapat menangani masalah-masalah seperti itu yang mungkin timbul di kemudian hari. Lembaga yang memiliki tanggungjawab dan akuntabilitas yang penuh, dengan tugas dan kewenangan seperti yang mungkin pada saat ini dimiliki oleh KSSK dan Komite Koordinasi, dengan LPS berada di bawah naungannya. Idealnya, lembaga dimaksud adalah suatu lembaga pemerintah dengan independensi dalam pengambilan keputusan, tetapi tidak dengan kekayaan Negara yang dipisahkan.

Harapannya adalah agar di kemudian hari tidak ada lagi saling lempar tanggungjawab antara Bank Indonesia dan Departemen Keuangan seperti saat ini. Demikian pula, kita tidak perlu melihat kejanggalan bahwa Direktur Eksekutif LPS yang nota bene merupakan pimpinan ‘lembaga swasta’ duduk bersama Gubernur Bank Indonesia dan Menteri Keuangan dalam Komite Koordinasi untuk menyerahkan bank gagal ke tangan LPS yang tidak lain adalah dirinya sendiri. Ataupun, kita tidak perlu meragukan pernyataan sebagaimana disampaikan Darmin Nasution bahwa tidak ada permasalahan hukum dalam penggelontoran dana ke Bank Century, karena semua didasarkan pada prinsip good governance, dan semua keputusan didasarkan pada professional judgement.
*
* *

Tuesday, June 23, 2009

PEMBAGIAN KEWENANGAN DI ANTARA PARA PEJABAT DALAM
PENGELOLAAN KEUANGAN NEGARA
(RUBRIK)
BANGUNAN PEMBAGIAN KEWENANGAN
Dalam bagian terdahulu telah disampaikan bahwa, kendati kajian Ilmu Keuangan Negara memiliki kompleksitas yang tinggi, karena merupakan la science de carrefour sebagaimana dikemukakan dalam berbagai kepustakaan Perancis, bila diamati secara mendasar kajian utama tentang Ilmu Keuangan Negara dapat dibedakan dalam dua sisi. Pertama, sisi politis yang mengkaji hubungan hukum antara dua lembaga politik dalam penetapan Undang-undang APBN, yaitu antara Lembaga Legislatif dan lembaga Eksekutif; dan kedua, sisi administratif yang mengkaji hubungan hukum antara berbagai instansi di dalam lembaga Eksekutif dalam pelaksanaan Undang-undang APBN.

Bila pembagian kewenangan antara dua lembaga tinggi negara tersebut dengan mudah dapat dilihat dalam undang-undang dasar, karena sisi politis Ilmu Keuangan Negara merupakan sisi yang menyentuh ranah hukum dasar (Hukum Tata Negara), pertanyaan yang timbul adalah dari mana asal berbagai kewenangan yang timbul dan dimiliki oleh para pejabat pengelola anggaran maupun pejabat pengelola perbendaharaan dalam melaksanakan undang-undang APBN tersebut.

Dari uraian di atas, dapat ditarik suatu simpulan bahwa lingkup pelaksanaan anggaran pendapatan dan belanja negara pada prinsipnya adalah berada dalam ranah kajian bidang hukum administratif. Tepatnya, dalam ranah Hukum Administrasi Negara.

Hal ini dengan jelas dapat dilihat dalam konteks pemikiran yang dituang -kan dalam pasal 4 ayat (1) Undang-Undang Dasar Republik Indonesia Tahun 1945, yang menyatakan bahwa “Presiden Republik Indonesia memegang kekuasaan Pemerintahan menurut Undang-Undang Dasar”. Sedangkan, kekuasaan pemerintahan dimaksud adalah kekuasaan ekseku- tif yang antara lain berupa kekuasaan penyelenggaraan pemerintahan yang bersifat umum, yaitu berupa kekuasaan menyelenggarakan administrasi negara.

Atas dasar alur pikir tersebut kemudian dapat dirumuskan bahwa Presiden selaku Kepala Pemerintahan memegang kekuasaan pengelolaan keuangan negara sebagai bagian dari kekuasaan pemerintahan. Pemikiran inilah yang kemudian dituangkan dalam rumusan pasal 6 ayat (1) Undang-undang No. 17 Tahun 2003 Tentang Keuangan Negara, yang kemudian menyatakan bahwa ‘kekuasaan pengelolaan keuangan negara berada di tangan Presiden’.

Selanjutnya, dalam operasionalisasi kewenangan dimaksud, Presiden men-delegasikan sebagian kewenangan pengelolaan keuangan negara tersebut kepada para Menteri sebagai pembantunya sesuai dengan peran masing-masing dalam pengelolaan keuangan negara. Peran tersebut adalah sebagai Chief Financial Officer (CFO), di satu sisi, dan sebagai Chief Operation Officer (COO), di sisi lainnya.

Peran sebagai CFO secara eksklusif hanya didelegasikan kepada Menteri Keuangan. Hal ini sesuai dengan tugasnya sebagai pembantu Presiden di bidang keuangan, yaitu sebagai pengelola keuangan negara atau lebih tepatnya sebagai Bendahara Umum Negara dan sebagai wakil pemerintah sebagai pemegang saham berbagai perusahaan milik negara. Sementara itu, peran sebagai COO didelegasikan kepada semua menteri sebagai kepala kementrian, termasuk kepada menteri keuangan. Sebagai COO, pada hakekatnya, setiap menteri adalah penanggungjawab terhadap keberhasilan program yang telah disusun dan ditetapkan dalam kementrian masing-masing.

Dengan mengacu pada pemikiran di atas, Undang-undang No.17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara pasal 6 ayat (2.a dan b) menyatakan bahwa kewenangan tersebut pada ayat (1) dikuasakan kepada Menteri Keuangan selaku BUN, di satu pihak, dan kepada Menteri Teknis selaku Pengguna Anggaran (PA), di lain pihak.

PRINSIP YANG DIANUT DALAM PEMBAGIAN KEWENANGAN

Bila diamati, pembagian kewenangan sebagaimana tersebut di atas ternyata didasarkan pada kaidah umum yang dapat diketemukan dalam teori kebijakan publik. Adapun tujuan pembagian kewenangan dimaksud terutama adalah menghindarkan terpusatnya kewenangan di satu tangan agar dapat menjamin terciptanya mekanisme check and balance (saling uji) di antara para pihak, yaitu para pejabat pengelola keuangan negara.

Lebih lanjut, bila diperhatikan, pembagian kewenangan ini merupakan sistem yang mampu mendorong agar berbagai keputusan yang diambil oleh para pejabat pengelola keuangan, yaitu para Menteri selaku Pengguna Anggaran, selalu didasarkan pada kaidah-kaidah pengelolaan keuangan negara yang telah ditetapkan sebagai acuan, karena keputusan yang telah diambil akan diuji oleh pihak lain, yaitu Menteri Keuangan , selaku Bendahara Umum Negara.

Dari gagasan pemisahan kewenangan sebagaimana diuraikan di atas, dapat kiranya diperhatikan bahwa agar tetap terjamin terselenggaranya mekanisme saling uji antara para pihak, pembagian kewenangan dalam pengelolaan keuangan negara harus didasarkan pada prinsip kesetaraan di antara para pengelolanya. Artinya, baik pemegang peran Bendahara Umum Negara (BUN) maupun peran Pengguna Anggaran (PA) harus memiliki kedudukan yang setara, yang dalam hal ini adalah para menteri.

IMPLEMENTASI

Konstruksi bangunan pembagian kewenangan sebagaimana dinyatakan dalam Undang-undang No.17 Tahun 2003 Tentang Keuangan Negara pasal 6 ayat (1) dan ayat (2a dan b) sebagaimana dikemukakan di atas selanjutnya diacu dalam Undang-undang No.1 Tahun 2004 Tentang Perbendaharaan Negara.

Prinsip pembagian kewenangan dalam pengelolaan keuangan negara dengan titik puncak pemegang kewenangan adalah Presiden dengan melibatkan dua kelompok menteri, yaitu menteri keuangan, di satu pihak, dan menteri teknis, di pihak lain, selanjutnya diterapkan dalam lingkup kementrian lembaga dalam pelaksanaan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN).

Dengan tetap mengacu pada Undang-undang No.17 Tahun 2003 Tentang Keuangan Negara pasal 6 ayat (1) dan ayat (2a dan b), dalam lingkup yang lebih kecil, para menteri kemudian mendelegasikan sebagian kewenangan pengelolaan keuangan negara di masing-masing kementrian/ lembaga kepada para pembantunya sebagai pimpinan satuan kerja (Satker).

Perlu diingat bahwa dalam pelaksanaan APBN, dalam kementrian masing-masing, para menteri memiliki kewenangan layaknya Presiden dalam pengelolaan keuangan negara. Dengan demikian, dalam kementriannya seorang menteri selaku Pengguna Anggaran, memiliki peran BUN dan juga peran Menteri Teknis. Dua peran inilah yang selanjutnya dikuasakan kepada setiap Kepala Satker sebagai pembantunya. Oleh karena itu, setiap Kepala Satker, sebagai penerima kuasa dari menteri selaku Penggunan Anggaran, --yang untuk selanjutnya disebut sebagai Kuasa Pengguna Anggaran (KPA) --harus mendelegasikan kewenangan di bidang pengelolaan keuangan negara yang diperolehnya dari menteri kepada masing-masing pejabat di bawahnya sesuai kaidah yang dianut dalam undang-undang bidang keuangan negara.

Oleh sebab itu, sejalan dengan pola di atas, di dalam setiap satker akan terdapat pemegang peran layaknya BUN yang diperankan oleh Pejabat Penanda tangan SPM (PPSPM) yang akan melakukan tugas-tugas pengujian (verifikasi), dan juga peran Menteri Teknis, --yang melakukan pengambilan keputusan--, yang diperankan oleh Pejabat Pembuat Komitmen (PPK).

Dengan pola pembagian kewenangan sebagaimana tersebut di atas, KPA sebagai Kepala Satker, pada hakekatnya hanya memiliki tanggungjawab dan kewenangan yang bersifat manajerial, yaitu agar berbagai program ataupun kegiatan yang berada dalam tanggungjawabnya dan harus dilaksanakan oleh Satkernya dapat dilaksanakan sesuai rencana yang telah ditetapkan. Hal ini terkait dengan peran strukturalnya (formalnya) sebagai kepala satuan kerja yang secara hierarchies membawahi pejabat struktural lainnya yang tingkatannya lebih rendah.

Sementara itu, PPK adalah pejabat yang bertanggungjawab terhadap terjadinya pengeluaran negara, karena berbagai keputusan yang diambilnya akan dapat mengakibatkan terjadinya pengeluaran negara. Dalam konsep pengelolaan keuangan negara versi lama (sebelum diberlakukannya undang-undang bidang keuangan negara), kewenangan PPK dapat disetarakan dengan kewenangan otorisasi, kendati lingkupnya lebih sempit yaitu pada umumnya terkait dengan tindakan dalam rangka pengadaan barang dan jasa.

Untuk menjaga obyektifitas yang memadai dalam pengambilan keputusan, PPK dibantu oleh pejabat pengadaan, panitia pengadaan barang dan jasa yang dibentuk sesuai kebutuhan, dan juga oleh pejabat penerima barang/ jasa. Untuk menjaga terselenggaranya tata kelola yang baik (good governance) dalam pengelolaan keuangan negara, keputusan PPK tersebut kemudian diuji secara substantif oleh PPSPM.

Pengujian yang dilakukan oleh PPSPM pada prinsipnya lebih bersifat administratif yang meliputi pengujian wetmatigheid, rechtmatigheid, dan doelmatigheid. Memang pengujian dimaksud akan meliputi hal-hal terkait dengan substansi yang menyebabkan terjadinya pengeluaran negara, akan tetapi pejabat PPSPM tidak pernah memiliki kewajiban untuk melakukan pengecekan apakah kontrak yang asli tersebut tidak dipalsukan, atau apakah berita acara penyerahan barang yang dijadikan dasar penagihan kepada negara tersebut memang didasarkan pada bukti penyerahan barang sesuai dengan perikatan yang telah dilakukan oleh PPK. Ujung dari seluruh pengujian yang dilakukan oleh PPSPM tersebut adalah terbitnya Surat Perintah Membayar (SPM). Hal ini dilakukan bilamana PPSPM meyakini bahwa pembayaran tersebut memang dapat dilakukan. Keyakinan ini perlu dimiliki oleh PPSPM, karena benteng terakhir terjadinya pengeluaran negara di tingkat kementrian/ lembaga adalah PPSPM. Oleh karena itu, tidaklah mengherankan dalam kepustakaan lama tentang pengelolaan keuangan negara, peran ini, yang dulu dikenal sebagai pemegang kewenangan ordonnansering, merupakan peran yang sangat strategis.


Keywords

Friday, March 28, 2008

PEMBUKTIAN UNSUR KERUGIAN NEGARA DAN PERHITUNGANNYA DALAM TINDAK PIDANA KORUPSI

(INTERMEZZO).

INTRODUKSI

Bila diamati dari perkembangan usaha para pakar dalam menyusun undang-undang tentang pengelolaan keuangan negara di Republik Indonesia, perdebatan tentang cakupan/ lingkup keuangan negara di Indonesia telah berlangsung sangat lama, yaitu beberapa saat setelah Indonesia merdeka dengan dibentuknya Panitia Achmad Natanegara pada tahun 1945 yang bertugas menyusun RUU Keuangan Republik Indonesia (UKRI). Bahkan, ada suatu masa, diskusi para pakar hukum dan administrasi keuangan pada saat itu justru menghasilkan suatu kesepakatan untuk tidak saling bersepakat terhadap lingkup keuangan negara.

Saling ketidaksepakatan para pakar dalam masalah lingkup keuangan negara dimaksud, disamping menunjukkan bukti betapa luasnya dimensi keuangan negara, juga beragamnya aspek pendekatan keuangan negara sebagai suatu cabang keilmuan.

Hal tersebut di atas sebenarnya sudah sangat lama disadari oleh para ahli di negara Eropa tempat lahirnya keuangan negara sebagai suatu ilmu. Para ahli keuangan negara Prancis bahkan mengatakan bahwa Finance Publique est une science de carrefour, artinya suatu ilmu yang berada di persimpangan jalan. Persimpangan antara ilmu-ilmu politik, hukum, administrasi, ekonomi, aritmatik, statistik, dan lain sebagainya. Oleh sebab itu, tidak mengherankan bila ketidakluasan wawasan dalam memandang keuangan negara sebagai suatu ilmu akan menyebabkan debat berkepanjangan yang tidak menghasilkan suatu kesepahaman.

Lahirnya Undang-undang Keuangan Negara pada tahun 2003, yang diikuti dengan Undang-undang Perbendaharaan Negara dan Undang-undang Pemeriksaan Tanggungjawab Pengelolaan Keuangan Negara pada tahun 2004, memberikan cakrawala pandang yang lebih jelas terhadap keuangan negara di Indonesia. Dan sejak itulah lahir era baru dalam pengelolaan keuangan negara di Indonesia.


KONSEPSI DASAR KEUANGAN NEGARA

Diskusi tentang keuangan negara seharusnya dimulai dari negara sebagai subyek. Menurut para ahli keuangan klasik, dimana negara merupakan penyedia layanan dasar kepada masyarakat dalam bentuk pertahanan, kesehatan keadilan, pendidikan, dan pekerjaan umum lainnya, negara dipersepsikan sebagai pemegang kekuasaan (otoritas- authority) yang mendapat mandat dari rakyat dan harus membela kepentingan masyarakat (public interest).Pada era 1900-an, dimana negara memulai perannya yang cukup signifikan di bidang perekonomian, negara tidak lagi hanya dipandang sebagai otoritas. Seringkali, tindakan ataupun langkah-langkah pemerintah di bidang ekonomi melalui system pengeluarannya tidak dapat dibedakan lagi dengan individu pada umumnya.

Sejak saat itu, keuangan negara (terutama melalui segi pengeluarannya) mulai dilihat dari pendekatan sosio-ekonomis. Melalui serangkaian tindakan pengeluarannya, mulailah dibedakan peran negara sebagai otoritas, dan peran negara sebagai individu pada umumnya. Secara ringkas, kemudian dapat dilihat bahwa peran pemerintah sebagai otoritas selalu berorientasi kepada pemenuhan layanan publik yang dibiayai melalui sector perpajakan atau penerimaan lainnya. Oleh karena dibiayai melalui sector perpajakan, layanan tersebut diberikan secara cuma-cuma kepada masyarakat dalam bentuk barang kebutuhan umum (public goods). Sebaliknya, peran negara sebagai homo-economis selalu berorientasi kepada pemupukan keuntungan (profit motive).

Dalam kesehariannya, pelaksanaan kedua peran dimaksud dengan mudah dapat dibedakan. Secara teori, sebagai otoritas, kewenangan pemerintah dilakukan secara unilateral, karena didasarkan pada kepentingan publik. Sementara, sebagai individu, setiap tindakan terkait dengan pihak lain selalu dilakukan melalui perundingan yang bersifat bilateral.


Perbedaan peran tersebut kemudian berakibat pada penataan pola pengelolaan keuangan negara itu sendiri. Dengan mendasarkan pada kewajiban dan motif tindakan pemerintah, keuangan negara kemudian dibedakan antara keuangan yang ditujukan untuk kegiatan-kegiatan pemerintah dalam perannya sebagai otoritas dan pemerintah dalam perannya sebagai individu.

Sejak saat itu, dikenallah istilah kekayaan negara yang tidak dipisahkan, yaitu kekayaan negara yang digunakan untuk mendukung kegiatan pemerintah sebagai otoritas, dan kekayaan negara yang dipisahkan, yaitu kekayaan negara yang digunakan dalam rangka pelaksanaan peran selaku individu pada umumnya.Sesuai dengan tujuannya, kekayaan negara yang tidak dipisahkan harus dikelola sedemikian rupa, antara lain melalui suatu pembahasan untuk memperoleh persetujuan rakyat yang direpresentasikan oleh lembaga legislative. Oleh karena itulah, kekayaan negara yang tidak dipisahkan harus dikelola dalam suatu system APBN. Artinya, pengelolaan dimaksud harus dimulai dengan perencanaan oleh pemerintah, dibahas, dan kemudian disetujui oleh lembaga legislative. Untuk selanjutnya, dituangkan dalam undang-undang.

Oleh karena itu, dengan mengacu pada uraian diatas, pemahaman terhadap pasal 1 (1) Undang-undang Keuangan Negara yang memberikan definisi tentang Keuangan negara harus dilakukan secara utuh sesuai konteksnya dan landasan pemikiran yang melatarbelakangi kelahiran pasal dimaksud, dan dengan mengkaitkannya dengan pasal 2 dan pasal 7 maupun pasal-pasal terkait lainnya.


IMPLIKASI PERAN MELALUI PENDEKATAN SOSIO-EKONOMIS

Dengan adanya perbedaan tersebut, suatu tindakan pemerintah benar-benar harus dilihat secara cermat apakah dilakukan dalam kapasitasnya sebagai otoritas ataukah sebagai individu. Namun demikian, masyarakat pada umumnya tidak dapat dengan mudah membedakan kapan pemerintah bertindak sebagai otoritas, dan kapanbertindak sebagai individu.


Dengan mengacu pada uraian di atas, pembedaan tersebut dapat dengan mudah dilakukan sebagai berikut: Semua tindakan/ keputusan yang dilakukan oleh pemerintah melalui kementrian lembaga yang ditujukan untuk menyediakan layan kepada masyarakat merupakan tindakan pemerintah dalam kapasitasnya selaku otoritas. Dalam hal ini, semua tindakan tersebut dituangkan dalam suatu rencana kerja pemerintah dan dibiayai melalui APBN.Sedangkan tindakan pemerintah melalui organnya untuk tujuan ekonomis dengan motif keuntungan yang dilakukan oleh organ-organ pemerintah lainnya di luar kementrian/ lembaga merupakan tindakan pemerintah selaku individu. Dalam hal ini, semua tindakan tersebut tidak dituangkan dalam APBN melainkan dituangkan dalam dokumen tersendiri sesuai rezim yang berlaku pada umumnya, dalam hal ini misalnya Undang-undang BUMN atau lainnya.


Perbedaan peran negara tersebut di atas memiliki berbagai implikasi baik secara organisasi, administrasi, yuridis, maupun personnel.Dalam melakukan tindakan dalam kapasitasnya sebagai otoritas, pemerintah diwakili oleh para pejabatnya yang lebih dikenal dengan nama birokrat yang terikat dengan aturan yang berlaku dalam birokrasi. Segala tindakan didasarkan pada rule and regulation yang berlaku dalam birokrasi. Demikian pula pengertian efisiensi, efektifitas penggunaan dana memiliki ukuran tersendiri. Dalam hal ini, pengertian keuntungan lebih didasarkan pada arti manfaat yang dapat dirasakan oleh masyarakat sebagai akibat layanan yang diberikan oleh pemerintah daripada nilai uang sebagai imbalan kepada pemerintah yang diterima dan dicatat dalam neraca pemerintah.

Dalam pemikiran seperti ini, seorang pejabat pemerintah tidak dapat dipersalahkan dalam melakukan suatu tindakan sepanjang tindakan tersebut telah sesuai dengan rule and regulation yang ada. Hal ini didasarkan pada pertimbangan bahwa pemerintah tidak perlu memperhitungkan keuntungan maupun kerugian dalam arti uang dalam melaksanakan tindakannya.


Hal yang sebaliknya terjadi pada organ-organ pemerintah yang memerankan pemerintah sebagai individu yang memiliki motif mencari keuntungan. Contoh konkrit dalam hal ini adalah BUMN. BUMN dikelola oleh para professional yang bekerja dengan rule and regulation tertentu. Langkah usaha dalam bentuk mencari keuntungan in money term, tidak terbebas dari adanya risiko dalam bentuk kemungkinan menanggung kerugian. Oleh karena itu, dalam melaksanakan tindakannya para professional selalu dihadapkan pada kemungkinan memperoleh keuntungan atau menderita kerugian. Kerugian yang terjadi dalam pengambilan keputusan professional tidak boleh dianggap sebagai suatu tindakan sengaja yang setara dengan melakukan financial fraud.


PENGERTIAN KERUGIAN NEGARA


Kewajiban negara untuk menyediakan layanan dasar kepada masyarakat sebagaimana dikemukakan di atas membawa konsekwensi pada lahirnya hak pemerintah untuk dapat memungut sejumlah dana secara paksa dari masyarakat yang kemudian dikenal dengan nama pajak. Atau bila direverse, hak pemerintah memungut pajak dikaitkan dengan kewajiban pemerintah untuk menyediakan layanan dasar kepada masyarakat.


Terkait dengan kewajiban tersebut, dalam pengelolaan keuangan negara pemerintah selalu berusaha menghindarkan terjadinya kekurangan kekayaan karena alasan apapun yang disebabkan kesalahan dalam pengelolaan oleh pejabatnya, agar pemerintah tetap dapat menyediakan layanan kepada masyarakat sesuai dengan rencana yang telah ditetapkan.


Beranjak dari konsep dasar seperti tersebut di atas, dalam setiap kejadian kekurangan kekayaan negara, baik dalam bentuk uang maupun barang, yang kemudian dikenal dengan istilah kerugian negara, pemerintah hanya mewajibkan langkah-langkah pemulihan kemampuan keuangan negara, agar pemerintah tetap dapat memenuhi kewajibannya untuk menyediakan layanan kepada masyarakat.

Terkait dengan pandangan di atas, UU Keuangan Negara maupun UU Perbendaharaan Negara hanya menuntut agar semua kekayaan yang berkurang sebagai akibat kesalahan pengelolaan dipulihkan kembali.Namun demikian, dalam masalah kerugian negara tersebut harus dibedakan antara kerugian negara sebagai akibat kesalahan dalam pengelolaan, dan kerugian negara sebagai akibat tindakan kecurangan/ penyalahgunaan kewenangan pejabat pengelola keuangan (financial fraud).

Dalam hal yang terakhir ini, pemulihan terhadap kekayaan negara saja dirasakan tidak cukup adil. Tindakan kecurangan yang dapat menimbulkan kerugian negara dimaksud telah menghambat pemerintah untuk dapat melaksanakan kewajibannya. Tindakan tersebut dapat dikategorikan sebagai tindakan yang merugikan kepentingan umum ataupun bersifat melawan hukum. Atas dasar hal tersebut, tindakan curang yang merugikan keuangan negara disamping diwajibkan memulihkan kerugian yang terjadi masih pula dikenakan sanksi lain dalam bentuk sanksi administratif, perdata, ataupun pidana.


PENGHITUNGAN KERUGIAN NEGARA


Terjadinya kerugian negara dalam pengelolaan keuangan negara yang dilakukan oleh pejabat pengelola keuangan negara, sebagaimana dikemukakan di atas, dapat disebabkan karena ketidaksengajaan atau karena penyalahgunaan kewenangan (perbuatan melawan hukum).Kerugian negara sebagai akibat perbuatan melawan hukum itu sendiri dapat berupa berkurangnya sejumlah kekayaan (uang/ barang) yang berada dalam pengelolaan seorang pejabat pengelola keuangan atau dapat pula berupa tidak diterimanya sejumlah uang atau barang yang seharusnya menjadi hak negara.


Oleh karena kerugian negara dihitung atas dasar kenyataan yang ada atas hak pemerintah atau yang seharusnya menjadi hak pemerintah, besarnya kerugian negara dihitung dengan perhitungan yang sangat sederhana, yaitu membandingkan kekayaan yang menjadi hak negara dengan kekayaan yang hilang (berkurang) karena akibat pengelolaan ataupun perbuatan melawan hukum.


Untuk kerugian negara, misalnya dalam bentuk uang yang kurang distorkan ke Kas Negara yang dilakukan secara sengaja, formula tersebut harus lebih disempurnakan. Pertama, harus diperhatikan landasan hukum pemungutannya; kedua, cara menginformasikan; dan ketiga, besaran jumlah yang dipungut dari masyarakat. Setelah ketiga unsur tersebut diteliti, kemudian dengan menghitung banyaknya transaksi yang terjadi dalam suatu periode akan dihasilkan jumlah yang seharusnya diterima oleh negara.


PENETAPAN KERUGIAN NEGARA


Pada masa Hindia Belanda, kerugian negara dibedakan dalam kerugian negara yang terjadi sebagai akibat kelalaian ataupun kesengajaan pejabat sebagai pegawai negeri biasa, dan kerugian negara yang terjadi sebagai akibat kelalaian atau kesengajaan pegawai negeri dalam kedudukannya selaku bendahara (comptabel).

Kerugian negara yang terjadi sebagai akibat kelalaian/ kesengajaan pejabat dalam kapasitasnya sebagai pegawai negeri biasa cukup diputuskan oleh majelis yang terdiri dari unsur pimpinan di instansinya. Sementara itu, besarnya kerugian yang diakibatkan oleh pegawai negeri dalam kedudukannya selaku bendahara ditetapkan oleh Algemene Rekenkammer. Perlu diperhatikan dalam hal ini, bahwa Algemene Rekenkammer pada masa itu merupakan lembaga yang bersifat quasi judiciair, yang khusus mengadili rekening seperti halnya Cour des Comptes di Prancis.


Hingga saat ini, kendati Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) tidak lagi merupakan lembaga peradilan yang bersifat quasi, kerugian negara yang diakibatkan oleh kelalaian atau tindakan kesengajaan seorang bendahara tetap ditetapkan oleh BPK. Sedangkan kerugian negara oleh pegawai lainnya yang bukan bendahara dilakukan oleh majelis di masing-masing instansi.


Dengan demikian, dari praktek yang terjadi selama ini dapat ditarik suatu kesimpulan yang ternyata tidak berbeda dengan prinsip dalam hukum keuangan negara yang menyatakan bahwa besarnya kerugian negara harus ditetapkan oleh suatu majelis (hakim) baik secara administrative maupun yudisial. Dalam hal ini perlu dicatat bahwa kemampuan untuk menetapkan kerugian negara yang dimiliki oleh para anggota majelis tersebut merupakan kemampuan institusi, sehingga para anggota majelis pada hakekatnya secara individu tidak memliki kemampuan dimaksud, karena setiap keputusan hanya dilakukan untuk dan atas nama institusi, baik adminstratif maupun quasi judiciair.


SAKSI AHLI DALAM PENGADILAN KORUPSI


Kebutuhan terhadap seorang ahli dalam suatu persidangan pada umumnya, tidak terkecuali pada pengadilan TIPIKOR, terletak pada kemampuan memaparkan latar belakang filosofis bidang keilmuan yang dimilikinya, yang pada saat itu dijadikan uji materi dalam persidangan, disamping kemampuan analisisnya terhadap suatu kejadian terkait dengan bidang keahliannya.

Ahli semacam ini merupakan ahli yang diharapkan untuk mampu membantu para pihak dalam forum persidangan untuk mengklarifikasi permasalahan yang menjadi kunci pengambilan keputusan hakim. Mampu menunjukkan titik strategis di mana keputusan hakim akan diletakkan.

Ahli dalam kategori seperti ini, sejak awal terjadinya penyelidikan maupun penyidikan polisi/ kejaksaan harus sudah menjadi ‘penasehat’ untuk menguak misteri permasalahan yang sedang ditangani.Dalam suatu kasus korupsi, misalnya, seorang ahli (di bidang keuangan negara) dibutuhkan untuk meyakinkan bahwa memang telah terjadi suatu perbuatan melawan hukum yang dapat merugikan keuangan negara.

Ahli dimaksud disamping mampu membuktikan terjadinya kerugian negara karena perbuatan melawan hukum seorang tersangka, juga harus mampu, bilamana diperlukan, menciptakan formula yang dapat membimbing penyidik untuk menetapkan besaran kerugian yang mungkin terjadi.


Selanjutnya, untuk memperoleh kepastian tentang besaran kerugian negara yang akan ditetapkan dalam tuntutan, penyidik kemudian dapat meminta bantuan seorang praktisi di bidang audit agar penghitungannya dapat dilakukan lebih cermat.


Dengan mengacu pada paradigma yang telah dikemukakan dalam uraian terdahulu, lembaga peradilan umum maupun peradilan korupsi, dalam menangani kasus-kasus tertentu terkait dengan kerugian negara, berwenang menetapkan besaran kerugian negara melalui keputusan majelis hakim. Dan tidak perlu menunggu keputusan pihak lain, karena tidak memiliki relevansi.


*

* *



1) Disampaikan dalam workshop yang diselenggarakan oleh Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK) pada tanggal 11 Desember 2007 di Jakarta.