Introduksi :

Sebagai rasa turut prihatin atas 'musibah' yang menimpa Direktorat Jenderal Perbendaharaan-Kementrian Keuangan, dan khususnya kepada rekan Agus Imam Subegjo dan Erfan yang keduanya bekerja sebagai Staf di Kantor Pelayanan Perbendaharaan Negara (KPPN) Jakarta-2 yang dituduh melakukan tindak pidana korupsi, dan hari ini divonis 1 tahun 6 bulan penjara dan denda 100 juta subsidaire 3 bln penjara dan 1 tahun penjara dan denda 100 juta rupiah subsidaire 3 bulan penjara, saya ingin sekali memuat pembelaan Sdr Agus Imam Subegjo yang menurut pendapat saya merupakan suatu ungkapan jujur dan berdasarkan kenyataan.

Sengaja saya tidak mengajak semua pihak untuk memasuki wilayah kasus dan proses persidangannya, tetapi dengan hanya memahami apa yang ditulis dalam pembelaan tersebut saya mengharapkan berbagai pihak dapat ikut memahami apa yang kira-kira terjadi.

Salam,

SS

SEBUAH LEGITIMASI TERHADAP PERAMPOKAN UANG NEGARA

Yang Mulia Ketua dan para Anggota Majelis Hakim, Yang terhormat Sdr. Jaksa Penuntut Umum, Yang terhormat Sdr. Panitera dan para Hadirin,

Assalamualaikum Wr Wb, Selamat Siang dan Salam Sejahtera bagi kita semua,

Puji syukur kepada Allah SWT yang telah memberikan rahmat kesehatan kepada kita semua sehingga memungkinkan kita semua untuk menghadiri sidang yang terhormat pada siang hari ini.

Puji syukur kepada Allah SWT, dan terima kasih yang sebesar-besarnya, khususnya, kepada Yang Mulia Ketua dan para Anggota Majelis yang telah memperkenankan saya untuk memberikan penjelasan kepada forum yang terhormat ini tentang apa yang sebenarnya terjadi dalam kasus ini, dan apa peran saya sebagai seorang pejabat di Kantor Pelayanan Perbendaharaan Negara (KPPN), Kementerian Keuangan dalam melaksanakan pencairan dana anggaran atas perintah pejabat SNVT Pengadaan Bahan/Peralatan Jalan dan Jembatan Kementerian Pekerjaan Umum melalui penerbitan Surat Perintah Membayar (SPM), dengan harapan agar nantinya Yang Mulia Majelis Hakim dapat memberikan keputusan yang seadil-adilnya berdasarkan Ketuhanan Yang Maha Esa. Menghukum yang bersalah, dan membebaskan mereka yang tidak bersalah dan terdzolimi.

Yang Mulia Ketua dan para Anggota Majelis Hakim,

Dalam mesin birokrasi pemerintahan, pelaksanaan kegiatan dapat diibaratkan sebagai sebuah ban berjalan yang berputar mengikuti pola dan system baku yang telah dirancang dan ditetapkan sebelumnya. Pergerakan atau perjalanan mesin tersebut diatur sesuai dengan system operating procedure (SOP) yang telah ditetapkan.

Seorang pegawai negeri, dalam system ban berjalan tersebut, dapat diibaratkan sebagai roda, baik besar maupun kecil, atau bahkan sekedar sebagai mur atau baut, tergantung jabatan atau posisinya. Para pegawai tersebutlah yang memungkinkan mesin ban berjalan bergerak sesuai iramanya dalam melaksanakan tugas pemerintahan dalam melayani rakyat untuk mencapai tujuan negara.

Jadi, saya sebagai petugas di KPPN adalah sebuah roda kecil yang harus bergerak mengikuti putaran ban berjalan yang dikendalikan oleh sebuah SOP. Harus melaksanakan tugas sepanjang sesuai dengan SOP. Tanpa mampu bergerak sesuai kemauan diri sendiri.

Yang Mulia Ketua dan para Anggota Majelis Hakim,

Di masa lalu, sebelum lahirnya Undang-undang bidang Keuangan Negara pada tahun 2003, sistem Pengelolaan Keuangan Negara, khususnya, dalam bidang pengeluaran Negara, dapat dikatakan sangat buruk. Hampir semua keputusan, mulai penyusunan anggaran hingga pelaksanaan pengeluaran di setiap Kementerian/ lembaga dikendalikan atau diputuskan oleh Menteri Keuangan. Di tangan Menteri Keuangan lah (beserta Satuan kerja bawahannya) terkonsentrasi hampir semua kekuasaan keuangan Negara.

Dalam pelaksanaan pengeluaran anggaran Negara, setiap Kementerian/ lembaga yang diwakili oleh Satuan Kerja masing-masing hanya memiliki kewenangan mengajukan permintaan pembayaran, karena hanya memiliki kewenangan sebagai otorisator. Sedangkan keputusan pembayaran yang diwujudkan dengan penerbitan Surat Perintah Membayar (SPM) -kewenangan ordonnansering- dilakukan oleh Kementerian Keuangan, di. Kantor Perbendaharaan Negara.

Sebagaimana dinyatakan dalam Regelen voor het Administratief Beheer 1933 (RAB) yang menjadi acuan pengelolaan Keuangan Negara di masa lalu di samping Indische Comptabiliteits Wet (ICW) tanggungjawab pengeluaran Negara terletak pada penerbit SPM. Artinya, bahwa barangsiapa yang menandatangani SPM harus yakin terhadap adanya tagihan kepada Negara. Yaitu, harus yakin kepada siapa uang tersebut harus dibayarkan. Harus yakin, berapa besarnya. Dan harus yakin terkait dengan tahun anggaran saat dilaksanakan pembayaran.

Terkonsentrasinya kewenangan pengelolaan keuangan Negara di tangan Menteri Keuangan, yaitu kewenangan ordonnansering dan comptable (Bendahara Umum Negara) , disamping menyalahi konsep dasar manajemen yang baik, juga berakibat di satu sisi, Kementerian/ lembaga beserta satker jajarannya tidak pernah merasa bertanggungjawab terhadap pengelolaan keuangan di satker masing-masing. Di sisi lain, beratnya tanggungjawab di Kementerian Keuangan (dhi. Kantor Perbendaharaan Negara (KPN) sebagai pelaksana) mengakibatkan pelaksanaan pembayaran dan pencairan dananya memakan waktu relative lama (hingga dua hari kerja). Itu pun bila semua persyaratan pembayaran terpenuhi, termasuk bukti-bukti pengeluaran yang dilampirkan. Itu semua karena Kantor Perbendaharaan Negara (KPN) bertanggungjawab terhadap semua pengujian yang dipersyaratkan yang meliputi pengujian wetmatigheid, rechtmatigheid, dan juga pengujian doelmatigheid. Dalam pengujian rechtmatigheid, Kantor Perbendaharaan Negara (KPN) harus meneliti semua bukti pengeluaran, termasuk kontrak-kontrak yang menjadi lampiran permohonan surat permintaan pembayaran (SPP) semua satker Kementerian/ lembaga.

Dengan kenyataan seperti itu, pelaksanaan pengeluaran Negara (dhi. penerbitan SPM sebagai wujud pembayaran kepada pihak lain) justru dipandang sebagai penghambat kegiatan semua Kementerian/ lembaga. Hal ini berakibat terhadap daya serap anggaran Negara (APBN) dari masa ke masa yang relative sangat rendah. APBN tidak dapat diharapkan memacu dan mendukung perkembangan perekonomian Nasional.

Menyadari hal ini, lahirlah pemikiran untuk melakukan reformasi pengelolaan keuangan Negara. Hal ini ditandai dengan lahirnya UU No. 17 tahun 2003 tentang Keuangan Negara, yang kemudian disusul dengan UU No. 1 tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara, dan juga UU no. 15 tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggungjawab Keuangan Negara.

Hal yang paling mendasar dalam reformasi pengelolaan keuangan Negara yang kemudian dituangkan dalam Undang-undang tersebut diatas, antara lain adalah pembagian kewenangan dalam pengelolaan keuangan Negara.

Dalam UU no. 17 tahun 2003 tentang Keuangan Negara, yang kemudian diatur lebih lanjut dalam UU no. 1 tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara, kewenangan Menteri Teknis dalam pengelolaan keuangan di masing-masing Kementeriannya lebih dominan dibandingkan Menteri Keuangan. Efektif dimulai sejak tahun 2005, Menteri Teknis sebagai Pengguna Anggaran (PA), dan semua satker jajarannya sebagai Kuasa Pengguna Anggaran (KPA), memiliki kewenangan sebagai otorisator dan sekaligus sebagai ordonnator bagi anggarannya masing-masing. Sedangkan Menteri Keuangan, beserta jajarannya, sebagai Bendahara Umum Negara, hanya memiliki kewenangan comptabel.

Dalam konstelasi pembagian kewenangan tersebut di atas, Prof. Dr. Muhsan, SH, Mantan Hakim Agung Bidang Tata Usaha Negara, Professor Hukum Administrasi Negara, yang pada saat penyusunan UU Bid Keuangan Negara bertindak sebagai Pendamping Ahli Tim Penyusun, yang dalam persidangan kasus ini dihadirkan sebagai Ahli, berpendapat bahwa Menteri Teknis merupakan lastgevers (pemberi mandate/ perintah) yang memiliki kedudukan lebih tinggi dibandingkan Menteri Keuangan yang merupakan lasthebbers (penerima mandate/ perintah). Oleh sebab itu, semua perintah Menteri Teknis beserta jajarannya dalam hal pengeluaran Negara yang diwujudkan dalam bentuk surat perintah membayar (SPM), sepanjang sesuai persyaratan administrative yang ditentukan, harus dilaksanakan pencairan dananya. Hal ini, harus dilakukan karena semua tanggungjawab terhadap keputusan yang dilakukan merupakan tanggungjawab Kementerian Teknis/ satker yang bersangkutan. Kalaupun pihak Kementerian keuangan (dhi.KPPN) harus melakukan pengujian hanyalah pengujian administrative dan bersifat pengulangan (rechek). Bukan bersifat pengujian materiil (substantive).

Drs. Siswo Sujanto, DEA, sebagai Ketua Tim Kecil Penyusunan Paket UU Bidang Keuangan Negara tersebut, yang dihadirkan sebagai ahli dalam kasus ini menjelaskan bahwa pembagian kewenangan tersebut di atas didasarkan pula pada prinsip let’s the manager manage. Sebagaimana dikemukakan dalam persidangan bahwa prinsip tersebut pada hakekatnya menyatakan bahwa anggaran tersebut diajukan/ diminta oleh Kementerian Teknis, diberikan oleh DPR kepada Menteri Teknis untuk membiayai kegiatan yang diusulkan, diputuskan penggunaannya dan dilaksanakan sendiri oleh Menteri Teknis yang bersangkutan, dan konsekuensinya harus dipertanggungjawabkan oleh Menteri Teknis. Singkatnya, mulai dari perencanaan hingga pertanggungjawaban, anggaran setiap Kementerian/ lembaga/ satker harus dikelola sendiri oleh masing-masing.

Yang Mulia Ketua dan para Anggota Majelis Hakim,

Inilah salah satu makna perubahan yang dimuat dalam reformasi pengelolaan keuangan Negara. Yang memperoleh dana anggaran, yang menggunakan dana tersebut atas dasar keputusan yang dibuatnya harus bertanggungjawab terhadap semua keputusannya. Dan Menteri Keuangan, selaku Bendahara Umum Negara, hanya melakukan pengecekan apakah penggunaan dana tersebut sesuai dengan alokasi yang disediakan sebagaimana tertuang dalam UU APBN dan DIPA.

Menindaklanjuti gagasan yang tertuang dalam undang-undang tersebut, Direktorat Jenderal Perbendaharaan menyusun system pembayaran baru yang diimplementasikan pada kantor-kantor daerahnya yang kemudian dikenal dengan nama KPPN Percontohan.

Inti perubahan tersebut adalah bahwa karena KPPN tidak lagi merupakan ordonnator, KPPN tidak lagi melakukan pengujian substantive dalam arti yang sebenarnya melainkan hanya melakukan pengujian substantif yang bersifat recheck terhadap keputusan pengeluaran Negara. Tegasnya, KPPN tidak lagi melakukan pengujian rechtmatigheid yang menjadi dasar diterbitkannya SPM, dan juga tidak melakukan pengujian doelmatigheid. Secara kasar dapat dikatakan bahwa setiap SPM yang diterbitkan Kementerian/ lembaga dan satkernya wajib dicairkan dananya oleh KPPN karena keputusan pembayaran tersebut menjadi tanggungjawab Kementerian/ lembaga dan satker yang bersangkutan.

Untuk menghindarkan terjadinya hal-hal yang tidak diinginkan (antara lain, pemalsuan SPM), setiap Kementerian/ lembaga disamping memiliki program SPM dengan password khusus, SPM tersebut memiliki unsure/ elemen sebanyak 13 elemen dasar yang hanya diketahui oleh satker yang bersangkutan yang nantinya akan dicocokkan dengan data base di KPPN. Hal tersebut sebagaimana disampaikan oleh Sdr. Bagus Konstituante sebagai ahli IT sekaligus saksi fakta yang dihadirkan dalam persidangan kasus ini. Oleh karena itu, setiap penerbitan SPM (hard copy) harus disertai dengan Arsip Data Komputer (ADK-soft copy).

Drs. Siswo Sujanto, DEA sebagai perancang system tersebut yang ketika itu menjabat sebagai Sekretaris Ditjen Perbendaharaan, yang dihadirkan sebagai ahli dalam kasus ini menyatakan bahwa dengan adanya konfirmasi elektronik/ computer terhadap semua elemen dasar yang merupakan kunci penerbitan SPM, maka akan melahirkan power of payment. Artinya, bahwa SPM tersebut benar-benar berasal dari Satker penerbit SPM, dan sebagai konsekuensinya, KPPN wajib mencairkan dananya dengan menerbitkan Surat Perintah Pencairan Dana (SP2D). Inilah inti dari verifikasi elektronik.

Namun demikian, untuk memastikan bahwa SPM tersebut syah SPM dimaksud harus ditandatangani oleh pejabat yang berwenang, yaitu Pejabat Penandatangan SPM. Inilah pengujian manual yang harus dilaksanakan oleh staf di KPPN (FO).

Dengan system pembayaran model baru tersebut, norma waktu pembayaran yang dahulu mencapai minimal 8 jam hingga 2 x 24 jam, dapat dilaksanakan hanya dalam tempo 45 menit.

Kecepatan tersebut dapat terjadi karena KPPN tidak lagi menguji dasar-dasar pembayaran (yaitu : kontrak dan bukti lainnya) yang menjadi tanggungjawab Satker. Untuk menunjukkan tanggungjawab pengeluaran Negara di satker tersebut, maka setiap SPM harus dilampiri Resume kontrak dan Surat Pernyataan Tanggungjawab Belanja (SPTB). Resume kontrak akan digunakan oleh KPPN untuk mencocokkan penerima pembayaran, besaran pembayaran, dan tahun anggaran SPM yang disampaikan. Sedangkan SPTB pada hakekatnya berisi pernyataan Satker bahwa pengeluaran telah dilaksanakan sesuai ketentuan, dan seluruh bukti ada di Satker ybs.

Yang Mulia Ketua dan para Anggota Majelis Hakim,

Dengan mengutip norma di atas, yaitu : bahwa barangsiapa yang menandatangani SPM harus yakin terhadap adanya tagihan kepada Negara; yaitu, harus yakin kepada siapa uang tersebut harus dibayarkan; harus yakin, berapa besarnya; dan harus yakin terkait dengan tahun anggaran saat dilaksanakan pembayaran jelas bahwa tanggungjawab penerbitan SPM dan segala konsekuensinya berada di tangan satker, dan lebih khusus lagi, di tangan penandatangan SPM.

Dengan demikian, bila kemudian beban tanggungjawab penerbitan SPM dialihkan dari Satker kepada Kementerian Keuangan (dhi. KPPN) dengan menggunakan dalil-dalil yang tidak benar karena berasal dari penafsiran ahli yang dihadirkan Jaksa Penuntut Umum yang tidak berkompeten, sama artinya dengan MELAKUKAN LEGITIMASI TERHADAP PERAMPOKAN UANG NEGARA YANG DILAKUKAN OLEH PIHAK-PIHAK LAIN DENGAN BEKERJASAMA DENGAN SATUAN KERJA KEMENTERIAN/ LEMBAGA.

Yang Mulia Ketua dan para Anggota Majelis Hakim,

Kejadian ini, bila benar-benar terjadi akan memiliki akibat yang luar biasa dan di luar yang diperkirakan. Saat ini, ketika kasus ini sedang bergulir sudah terjadi beberapa kali percobaan serupa yang dilakukan di beberapa KPPN oleh orang-orang yang tidak bertanggungjawab. Dengan tuntutan yang diusulkan Jaksa Penuntut Umum yang dapat dianggap sebagai legitimasi, akan marak kasus-kasus serupa.

Bila keputusan penyelesaian kasus ini adalah dengan mempersalahkan KPPN, maka legitimasi tersebut akan mengorbankan orang-orang yang tidak bersalah. Dan tentunya, Kementerian Keuangan, khususnya semua pegawai di KPPN tidak akan sanggup lagi bekerja sesuai konsep baru dengan pembagian tugas sebagaimana dituangkan dalam undang-undang. Semua pegawai KPPN, khususnya FO dan seksi-seksi tertentu akan mengundurkan diri daripada ketimpa musibah dalam bentuk menanggung dosa yang tidak pernah mereka lakukan.

Kalaupun dipaksakan, semua pegawai akan bertindak dengan cara yang luar biasa, antara lain meneliti sedetil-detilnya apa saja yang disodorkan untuk dikerjakan, walaupun data yang diteliti tidak memiliki keterkaitan dengan keputusan yang harus diambil. Semua kesalahan, sekecil apapun, seperti kesalahan ketik dalam surat lampiran, akan mengakibatkan SPM dikembalikan. Dan ini semua dilakukan hanya untuk tindakan berhati-hati agar tidak sampai masuk ke penjara.

Semua pegawai di KPPN akan bertindak ibaratnya seorang polisi lalu lintas yang menilang seorang pengemudi hanya gara-gara dalam kotak P3K-nya tidak terdapat verband yang merupakan kelengkapan. Padahal, semua surat maupun kelengkapan lainnya ternyata ada. Dan ini merupakan tindakan yang dipandang kurang rasional.

Semua itu tentu dapat dibayangkan, betapa pembayaran SPM akan menjadi berlarut-larut. Penyerapan APBN yang kini menjadi keprihatinan Pemerintah (baca: Presiden) akan menjadi sesuatu yang lebih jelek lagi. Dan, lebih jauh lagi implikasi terhadap layanan public dan perekonomian nasional menjadi luar biasa buruknya. Dan ini tentunya sangat mungkin terjadi, padahal hanya didasarkan pada keputusan pihak-pihak yang tidak benar-benar memahami logika dalam tata kelola keuangan Negara (peraturan yang ada).

Yang Mulia Ketua dan para Anggota Majelis Hakim,

Berbagai ketentuan dalam pengelolaan keuangan Negara seharusnya ditafsirkan secara proporsional dan sesuai dengan filosofi, kaidah, maupun norma disiplin keuangan Negara.

Jaksa Penuntut Umum menghadirkan seorang Ahli Hukum Administrasi Negara, Dr. Dian Puji Simatupang, yang dinyatakan sebagai ahli hukum administrasi dan mengajar tentang hukum perbendahaaraan Negara di suatu perguruan tinggi negeri terkenal di Indonesia yang ternyata, setelah kami baca CV-nya tidak memiliki latar belakang pendidikan yang memadai di bidang Hukum Keuangan Negara . Latar belakang pendidikan hukum administrasi dan hukum perbendharaan, apalagi hukum keuangan Negara adalah sesuatu yang sangat berbeda. Oleh karena itu, pernyataan-pernyataannya selama persidangan menunjukkan bahwa yang bersangkutan sebenarnya banyak tidak memahami masalah-masalah perbendaharaan Negara, kecuali sekedar membaca pasal dan menafsirkan menurut pendapatnya sendiri. Itu sebabnya, pendapatnya tidak sesuai dengan pemikiran-pemikiran disiplin hukum keuangan Negara. Hal ini tentunya sangat membahayakan, bukan saja dari sudut system dan keilmuan, tetapi terlebih lagi terhadap nasib seseorang.

Pernah terjadi dalam kasus lain terkait dengan keputusan di bidang pengelolaan keuangan Negara yang ditafsirkan oleh Ahli yang tidak ahli yang kemudian mengakibatkan kericuhan dalam system. Ini benar-benar terjadi ketika seorang jaksa di Papua dipindahkan dari suatu tempat ke tempat lain. Yang bersangkutan keberatan, padahal permintaan Surat Keputusan Penghentian Pembayaran (SKPP) telah diterbitkan oleh kantor Kejaksaan yang bersangkutan dan disyahkan oleh KPPN, sehingga KPPN menghentikan pembayaran dengan mengalihkan pembayaran ke tempat sesuai SK. Pengadilan memutuskan bahwa KPPN bersalah karena telah menerbitkan SKPP, sehingga yang bersangkutan tidak lagi menerima gaji di tempat yang lama. Keputusan Majelis Hakim tentunya mendengarkan berbagai ahli sebelum memutuskan perkara.

Seandainya Kementerian Keuangan patuh terhadap keputusan tersebut, maka semua hakim maupun jaksa yang dipindahkan keluar Papua, mengacu keputusan pengadilan tersebut yang diberlakukan sebagai jurisprudensi, tidak akan menerima SKPP. Dan akibatnya mereka tidak akan pernah menerima gaji di tempat yang baru.

Untung saja, dengan susah payah, para Pejabat di Ditjen Perbendaharaan mengajukan banding dan berusaha meyakinkan majelis hakim banding. Dan Alhamdulillah dikabulkan. Bila tidak, apa yang akan terjadi ? Inilah contoh nyata bila masalah keuangan Negara diputuskan berdasarkan tafsiran pihak-pihak yang tidak berkompeten.

Yang Mulia Ketua dan para Anggota Majelis Hakim,

Dari pendapat Ahli yang dihadirkan oleh pihak kami, yaitu Prof. DR. Muhsan, SH, dan Drs. Siswo Sujanto, DEA yang keduanya merupakan figure yang menyusun Undang Undang Bidang Keuangan Negara yang hingga kini digunakan di Indonesia, bahkan Drs. Siswo Sujanto, DEA sejak tahun 2006 hingga saat ini selalu membantu penyelesaian berbagai kasus korupsi baik yang ditangani oleh KPK, Kejaksaan Agung, maupun Polda sebagai Ahli Hukum Keuangan Negara, dapat disimpulkan bahwa tanggungjawab pengeluaran Negara melalui penerbitan SPM adalah di tangan Kementerian/ lembaga/ satker penerbit SPM, lebih khusus lagi tanggungjawab tersebut melekat secara ex-officio pada Pejabat Penandatangan SPM.

Yang mengherankan saya adalah, mengapa justru pihak Kementerian/ lembaga/ satker penerbit SPM, lebih khusus lagi Pejabat Penandatangan SPM yang menurut ketentuan perundang-undangan merupakan pihak yang paling bertanggungjawab dan tentunya bersalah, tidak dituntut untuk dijatuhi hukuman.

Kesalahan tersebut terakumulasi dengan perbuatan Sdr. Supriyanto, S.Sos, Pejabat Penandatangan SPM SNVT Pengadaan Bahan/Peralatan Jalan dan Jembatan Kementerian Pekerjaan Umum, yang menandatangani kertas kosong menjelang cuti naik haji dengan harapan sewaktu-waktu diperlukan dapat diisi dan diterbitkan sebagai SPM resmi agar tidak menghambat pembiayaan kegiatan SNVT yang bersangkutan. Perbuatan ini merupakan perbuatan yang tidak layak dilakukan oleh seorang pengelola keuangan Negara, sehingga pejabat yang bersangkutan harus mendapatkan hukuman karena melakukan pelanggaran norma/ kaidah yang berlaku dalam pengelolaan keuangan negara sebagaimana dikemukakan di atas yaitu,. bahwa barangsiapa yang menandatangani SPM harus yakin terhadap adanya tagihan kepada Negara; yaitu, harus yakin kepada siapa uang tersebut harus dibayarkan; harus yakin, berapa besarnya; dan harus yakin terkait dengan tahun anggaran saat dilaksanakan pembayaran. Padahal, sebagaimana disampaikan dalam persidangan yang bersangkutan telah menandatangani kertas kosong untuk dijadikan SPM sebanyak 60 lembar dan meletakkannya di dalam map di bawah keyboard computer operator SPM yang berisi program Aplikasi SPM. Perbuatan ini justru memfasilitasi pihak-pihak tertentu untuk merampok uang Negara dengan sekedar mengisi kertas tersebut dengan angka-angka dan mencetaknya menjadi SPM.

SPM, pada hakikatnya, tidak berbeda dengan cek dalam system perbankan. Namun demikian, tidak pernah terjadi bila terdapat penyalahgunaan cek tersebut oleh pemilik cek (penandatangan cek), bank ataupun pejabat/staf di bank tersebut dinyatakan bersalah. Oleh karena itu, merupakan suatu hal yang sangat aneh bila SPM yang diterbitkan dan ditandatangani oleh pejabat di satuan kerja, dalam hal ini SNVT Pengadaan Bahan/Peralatan Jalan dan Jembatan Kementerian Pekerjaan Umum, yang mungkin saja disalahgunakan oleh pihak-pihak tertentu, kesalahannya ditimpakan kepada KPPN ataupun pejabat/pegawai KPPN.

Tambahan lagi, dari sudut organisasi pengelolaan Keuangan Negara, menurut Drs. Siswo Sujanto, DEA, yang dihadirkan sebagai Ahli Hukum Keuangan Negara, praktek pembayaran/ penerbitan SPM yang dilaksanakan di SNVT tersebut adalah salah. Menurut Ahli, dengan organisasi semacam SNVT, SPM tersebut seharusnya ditandatangani oleh Kepala SNVT. Artinya kepala SNVT harus merangkap sebagai Pejabat Penandatangan SPM. Hal ini untuk menjamin terjadinya mekanisme saling uji (check and balance) dalam pelaksanaan pengeluaran Negara sebagaimana diamanatkan oleh Undang-undang No. 1 tahun 2003 tentang Keuangan Negara. Menurut Ahli, kesalahan tersebut merupakan kesalahan yang fatal, karena secara substantive penerbitan SPM tersebut tidak pernah dilakukan pengujian dalam arti sebenarnya.

Keheranan saya bertambah-tambah, karena ternyata penyidik dari Ditreskrimsus Polda Metro Jaya yang melakukan penyidikan kasus ini, dalam persidangan ternyata sama sekali tidak memiliki pengetahuan tentang Undang-undang Perbendaharaan maupun Undang Undang Keuangan Negara.

Yang Mulia Ketua dan para Anggota Majelis Hakim,

Jaksa Penuntut Umum tidak mampu membuktikan dakwaan primernya, yang berarti tidak mampu membuktikan adanya perbuatan melawan hukum dalam kasus ini, karena saya memang tidak pernah melakukan perbuatan yang melawan hukum. Semua tindakan saya, saya lakukan atas dasar SOP yang ditetapkan oleh instansi saya (Direktorat Jenderal Perbendaharaan). Dan instansi saya, Direktorat Jenderal Perbendaharaan Kementerian Keuangan tidak pernah menyatakan bahwa saya telah melanggar SOP. Artinya, apa yang telah saya lakukan telah sesuai dengan yang seharusnya saya lakukan sebagai pejabat pelaksana perbendaharaan di KPPN. Oleh karena itu, hingga saat ini saya tidak pernah dihukum. Bahkan saya telah dipromosikan dalam jabatan eselon III sebagai Kepala Kantor KPPN di Tahuna. Ini adalah suatu bentuk apresiasi/ pengakuan dari instansi tempat saya bekerja. Dan promosi ini tidak mungkin terjadi di Kementerian Keuangan, khususnya, yang pada saat ini sedang gencar-gencarnya melakukan reformasi birokrasi dan pencegahan korupsi. KPPN sendiri akhir-akhir ini diakui oleh KPK sebagai instansi penyedia layanan terbaik di Indonesia.

Yang Mulia Ketua dan para Anggota Majelis Hakim,

Ketika saya mendengarkan dakwaan dan tuntutan Jaksa Penuntut Umum yang menuntut saya hukuman 2 tahun dengan denda Rp. 500.000.000,- subsidaire 4 bulan saya terheran-heran. Instansi saya (KPPN) tidak memiliki kewenangan sebagaimana dituduhkan. Dengan demikian, saya tentunya juga tidak memiliki kewenangan seperti itu pula, yaitu mencairkan dana dengan cara menerbitkan SP2D untuk SPM yang tidak layak bayar. Saya merasakan tuduhan tersebut sangat aneh dan salah arah (error in persona).

Sehubungan dengan itu, saya mohon agar Yang Mulia dapat mempertimbangkan dengan arief dan bijaksana terhadap apa yang telah saya sampaikan di atas, dan mohon dapat memberikan keputusan yang seadil-adilnya atas dasar Ketuhanan Yang Maha Esa.

Demikian saya sampaikan pembelaan ini. Semoga kiranya Allah SWT melindungi kita semua. Amin Ya Rabbal alamin.

Wassalammualaikum wr wb.

Agus Imam Subegjo.

PENERIMAAN NEGARA BUKAN PAJAK : penelusuran terhadap sebuah konsepsi[1]

Penggunaan penerimaan Negara secara langsung oleh kementrian/ lembaga adalah sumber inefisiensi dalam pengelolaan anggaran Negara. Pernyataan seperti ini telah dikemukakan oleh para Ahli Keuangan Negara sekitar 400 tahun yang lalu.

Entah itu merupakan suatu hal yang dibesar-besarkan entah tidak, kenyataan yang diungkapkan dalam berbagai kepustakaan tentang (Hukum) Keuangan Negara yang ditulis oleh berbagai Ahli Keuangan Negara di Eropa, memberikan contoh sebagai bukti nyata.

Dengan adanya kemudahan untuk menggunakan penerimaan secara langsung, hampir semua kementrian/ lembaga yang memiliki penerimaan terkait dengan layanan yang dihasilkannya cenderung menghabiskan dana tersebut. Ini semata-mata untuk menghindarkan kewajiban menyetorkan penerimaan tersebut ke Kas Negara. Sebaliknya, bila penerimaannya kurang mencukupi kebutuhannya, mereka selalu meminta tambahan kepada pemerintah, cq. Menteri Keuangan.

Ini sebenarnya merupakan sikap psikologis para pengelola keuangan yang akibatnya sangat berpengaruh pada pengelolaan keuangan Negara secara keseluruhan, terutama pada saat itu.

SUMBER UTAMA

Upaya Pemerintah memperoleh uang untuk membiayai kegiatannya sangat beragam. Yang pasti, disamping mengandalkan penerimaan yang berasal dari harta kekayaan milik kerajaan (pemerintah), dari pemberian layanan yang dilakukan oleh pemerintah, dan dari penerimaan lainnya yang memiliki kategori khusus (parafiscal), juga berasal dari berbagai jenis pajak yang dipungut dari rakyat.

Tiga jenis penerimaan yang pertama tersebut dikenal dengan nama penerimaan domanial (revenues domaniales). Yaitu, merupakan penerimaan negara yang pada hakekatnya bersumber dari semua milik negara, termasuk di dalamnya kekuasaan atau kewenangan tertentu yang dalam pelaksanaannya dapat menghasilkan penerimaan negara.

Secara konkrit, penerimaan dimaksud berasal dari penjualan hasil kekayaan alam dan kekayaan yang menjadi milik negara. Disamping itu, penerimaan ini juga berasal dari hasil pemberian fasilitas atau ijin kepada kelompok masyarakat tertentu untuk melakukan kegiatan tertentu. Oleh karena itu, bila diperhatikan, penerimaan jenis ini terserak di berbagai kementrian tergantung pada tugas dan fungsi kementrian yang bersangkutan.

Secara umum sifat sumber penerimaan pemerintah ini berlawanan dengan penerimaan pajak, yaitu dalam bentuk adanya imbalan langsung.

Bila kita sekilas melihat penerimaan Negara dalam struktur anggaran Negara di berbagai Negara pada saat ini, kita hampir tidak percaya, bahwa penerimaan Negara yang berasal dari penerimaan bukan pajak tersebut dulunya merupakan penerimaan Negara yang utama.[2] Ini tidak lain karena saat ini jumlahnya relatif sangat kecil dibanding penerimaan jenis lainnya. Walaupun, bila diamati secara lebih seksama, kecilnya jumlah penerimaan tersebut sangat mungkin dipengaruhi oleh pola pengelompokan (klasifikasi) yang kini digunakan.

Semula, penerimaan domanial ini diartikan sangat sempit. Yaitu, hanya mencakup penerimaan yang berasal dari pengelolaan kekayaan milik Negara dan hak-hak yang melekat pada kewenangan negara. Sebagai contoh, misalnya : penerimaan yang berasal dari penjualan hasil hutan, dari pemberian ijin penambangan, pemberian ijin pemanfaatan lahan, pemberian ijin berburu, dan lain sebagainya.

Namun demikian, sebagaimana dikembangkan di Itali, dalam penerimaan domanial ini kemudian dimasukkan pula penerimaan yang berasal dari pengelolaan kekayaan Negara yang berbentuk perusahaan. Disamping itu, juga penerimaan pemerintah yang berasal dari pemberian layanan kepada masyarakat untuk kegiatan industrial maupun komersial. Sehingga cakupan penerimaan jenis ini, kini, sudah sangat jauh berkembang.

Penerimaan bukan pajak berikutnya adalah penerimaan yang dikenal dengan sebutan pajak administratif (administrative tax/ taxes administrative[3]). Terlepas dari nama yang diberikan kepada penerimaan jenis ini, yang pasti bahwa pajak administratif merupakan sejumlah uang yang dibayarkan oleh masyarakat atas layanan pemerintah yang bersifat non industriel.

Masyarakat memang diwajibkan memberikan imbalan atas jasa tertentu yang diperolehnya dari pemerintah. Walaupun, dalam hal-hal tertentu, pemerintah memberikan layanan tersebut secara cuma-cuma kepada kelompok masyarakat tertentu , karena sebenarnya layanan tersebut masih merupakan kewajiban pemerintah. Contoh yang cukup jelas untuk penerimaan Negara jenis ini, antara lain, adalah pembayaran untuk mengikuti pendidikan tingkat tinggi.

Jenis terakhir penerimaan negara bukan pajak adalah parafiscal. Diakui oleh para Ahli Keuangan Negara bahwa penerimaan jenis ini sangat dekat sifatnya dengan pajak. Yaitu mengandung paksaan dan seringkali tanpa diimbangi oleh pemberian jasa dari pemerintah. Penerimaan ini merupakan sejumlah uang yang dibayarkan kepada pemerintah utk tujuan tertentu dlm rangka menjamin pembiayaan kegiatannya, mis : asuransi sosial.

MENGANDUNG HAK DAN KEWAJIBAN

Kemudahan menggunakan dana yang diperoleh sebagai imbal jasa layanan pemerintah telah mendorong berbagai kementrian/ lembaga pada akhir-akhir ini untuk menciptakan penerimaan Negara di masing-masing instansinya. Euphoria ini ternyata juga didorong oleh adanya tafsir yang kurang tepat terhadap pengertian government engineering, yang kemudian memunculkan usaha untuk menutup pembiayaan melalui penerimaan dari layanan pemerintah dengan menetapkan target penerimaan.

Dalam mencandra apakah suatu penerimaan merupakan penerimaan Negara bukan pajak kita dapat melakukan dengan menjawab dua pertanyaan.

Pertama, apakah layanan yang dibutuhkan oleh masyarakat tersebut merupakan kewajiban pemerintah? Kedua, apakah pemerintah melaksanakan sendiri produksi untuk layanan tersebut ? Bila jawaban untuk kedua pertanyaan di atas adalah ‘ya’, dapat dipastikan bahwa pemerintah wajib melakukan pungutan terhadap layanan tersebut. Dan hasil pungutan tersebut dapat dikategorikan sebagai penerimaan Negara bukan pajak.

Namun demikian, pertanyaan di atas baru merupakan pertanyaan dasar yang harus dikembangkan dan didukung oleh pertanyaan lainnya. Antara lain, kalau benar yang disediakan oleh pemerintah merupakan layanan yang dibutuhkan masyarakat, mengapa masyarakat harus membayar ? Mengapa bukan dibiayai melalui system perpajakan ?

Terhadap pertanyaan ini, masyarakat perlu diberikan pemahaman bahwa ternyata layanan yang dibutuhkan masyarakat tersebut bukan merupakan layanan dasar yang dibutuhkan oleh seluruh masyarakat yang dikenal dengan istilah public goods. Layanan dimaksud merupakan layanan tertentu yang hanya dibutuhkan oleh sekelompok masyarakat tertentu. Hal ini tentunya akan terasa tidak adil bila biaya produksinya ditanggung oleh seluruh lapisan masyarakat melalui system perpajakan. Ini adalah kata kunci.

Namun demikian, karena memang secara prinsip merupakan kewajiban pemerintah untuk menyediakan layanan tersebut, pemerintah memiliki kewajiban pula untuk melakukan pembiayaan. Dari pemikiran tersebut diperoleh suatu gagasan pembiayaan bersama (cost sharing principle) antara pemerintah dengan kelompok masyarakat yang membutuhkan.

Terkait dengan masalah pelaksanaan layanan, seringkali dibutuhkan kegiatan pendukung agar layanan pemerintah dapat dilaksanakan sesuai kebutuhan. Dalam kegiatan pendukung ini, seringkali pemerintah, karena berbagai alasan belum mampu melaksanakan. Oleh karena itu, seringkali pula kegiatan tersebut dilaksanakan oleh pihak-pihak tertentu setelah memperoleh ijin atau memperoleh pengakuan dari pemerintah.

Dalam hal seperti yang belakangan tersebut, pemerintah tentunya tidak berhak memungut imbalan dari masyarakat.

PERLU EKSEPSI

Pemberian otorisasi untuk menggunakan dana secara langsung kepada kementrian/ lembaga tertentu, sebagaimana dikemukakan di awal makalah ini mengundang kritik berbagai ahli. Sisi negatif yang muncul antara lain adalah sebagai berikut.

Pertama, mendorong inefisiensi di kementrian lembaga, karena adanya keinginan untuk menghabiskan sebanyak mungkin penerimaan yang mereka peroleh. Sementara itu, kementrian/ lembaga tersebut tetap meminta alokasi dana anggaran kepada Menteri Keuangan yang berasal dari sector perpajakan.

Kedua, oleh karena tidak semua instansi pemerintah dapat menghasilkan layanan yang dapat menghasilkan penerimaan yang dapat langsung digunakan, kenyataan tersebut di atas menimbulkan sikap iri. Sikap ini dapat menimbulkan akibat dalam bentuk perubahan sikap pemerintah dalam memberikan layanan kepada masyarakat. Konkritnya, berbagai instansi kemudian berlomba-lomba menciptakan layanan tertentu sekedar untuk memperoleh penerimaan yang kemudian dapat digunakan sendiri. Padahal, harus diakui banyak layanan pemerintah yang mestinya bersifat gratis, karena merupakan layanan dasar yang harus disediakan oleh pemerintah.

Namun demikian, perkembangan penerimaan Negara bukan pajak di berbagai instansi dipandang oleh sebagian ahli memiliki nilai positif. Menurut mereka, pemikiran ini mendorong masyarakat untuk berpartisipasi aktif dalam membiayai sendiri kebutuhan mereka. Hal ini justru akan menimbulkan sikap rasional dalam penggunaan layanan publik. Di sisi lain, terutama ditinjau dari anggaran Negara, peningkatan penerimaan ini akan secara alamiah memilah kegiatan-kegiatan yang sebenarnya dapat diselenggarakan oleh pihak-pihak tertentu dengan kegiatan yang memang harus dilaksanakan oleh pemerintah dan dibiayai melalui sector perpajakan. Langkah ini akan membuat organisasi pemerintah menjadi lebih ramping, sehingga konsep debugetisasi dalam anggaran Negara dapat direalisasikan.

Dalam segi pengelolaan, penerimaan Negara jenis ini memerlukan pola yang berbeda dengan penerimaan pada umumnya. Oleh karena penerimaan Negara bukan pajak merupakan penerimaan yang dapat digunakan secara langsung oleh kementrian/ lembaga, pengelolaannya harus diperlakukan secara khusus. Artinya, penerimaan ini tidak seperti penerimaan pada umumnya yang mengikuti kaidah umum penerimaan Negara, pengelolaan penerimaan ini tidak tunduk pada prinsip universalitas dan prinsip non-affektasi.

Karena berbagai alasan praktis, seringkali pengertian ‘dapat digunakan secara langsung’ diartikan secara harafiah. Yaitu, bahwa secara fisik uang yang diterima tidak disetorkan terlebih dahulu ke kas Negara, melainkan langsung digunakan untuk pembiayaan kegiatan dalam rangka pelaksanaan fungsinya.

Namun demikian, kendati terjadi pertautan langsung antara penerimaan dan pengeluaran (affektasi), pengelolaan penerimaan ini harus tetap mengikuti azas bruto. Artinya, baik penerimaan maupun pengeluaran terkait dengan kegiatan yang dilakukan oleh instansi yang bersangkutan harus sepenuhnya dilaporkan kepada Menteri Keuangan selaku Bendahara Umum Negara. Laporan kepada Menteri Keuangan tidak dapat dilakukan secara netto, dengan cara melaporkan jumlah yang tersisa dari penerimaan dimaksud setelah dikurangi pengeluaran untuk biaya penyediaan layanan.

Satu hal lagi yang perlu dikemukakan terkait dengan sifat-sifat khusus penerimaan Negara bukan pajak ini. Oleh karena penerimaan Negara jenis ini langsung dikaitkan dengan penyediaan layanan kepada masyarakat, besarnya kebutuhan pendanaan yang diperlukan oleh setiap kementrian/ lembaga akan berbanding lurus dengan peningkatan penerimaan yang dihasilkan. Dengan kata lain, setiap terjadi peningkatan penerimaan akan secara otomatis meningkatkan pengeluaran instansi yang bersangkutan.

PERKEMBANGAN DI INDONESIA

Bila diperhatikan, pemikiran tentang penerimaan negara bukan pajak dalam system anggaran Negara kita tidak berbeda dengan yang terjadi di berbagai Negara lain. Oleh karena pola klasifikasi penerimaan yang selama ini dianut oleh Indonesia telah menempatkan penerimaan Negara bukan pajak sebagai penerimaan Negara dengan nilai yang relatif kecil.

Di masa lalu, masyarakat dikesankan bahwa yang dimaksud dengan penerimaan Negara bukan pajak hanyalah penerimaan yang tercantum di bawah rubrik penerimaan lain-lain dalam anggaran kita. Penerimaan tersebut antara lain terdiri dari laba usaha dari perusahaan-perusahaan Negara, hasil penyelenggaraan lotere, hibah, serta lain-lain penerimaan. Dalam kelompok terakhir ini, dimasukkan penerimaan kementrian/ lembaga yang berasal dari penjualan inventaris yang sudah tidak terpakai.

Banyaknya praktek yang kurang sehat di berbagai kementrian/ lembaga dalam menyediakan layanan tertentu kepada kelompok masyarakat dan perkembangan fungsi-fungsi kelembagaan pemerintah , telah menyadarkan pemerintah untuk mengintensifkan pola penyediaan layanan dengan menciptakan unit-unit swadana. Ini adalah usaha pemerintah untuk membuka secara nyata kepada masyarakat bahwa tidak semua layanan pemerintah selalu diberikan secara cuma-cuma. Disamping itu, penciptaan unit-unit swadana mendorong dilaksanakannya disiplin anggaran.

Lahirnya Undang-undang no. 20 tahun 1997 tentang Penerimaan Negara Bukan Pajak merupakan titik yang dahulu dianggap paling maju, yang dianggap mampu mewadahi berbagai kebutuhan masyarakat dan juga Negara. Namun, perkembangan masyarakat maupun konsep pengelolaan keuangan negara yang semakin maju telah membuat undang-undang tersebut terasa semakin ketinggalan.

Undang-undang tersebut dalam beberapa hal, kini justru merupakan hambatan terhadap perkembangan, khususnya dalam pengelolaan keuangan, yang kemudian berakibat terhadap pola kelembagaan pemerintah.

*

* *

---

[1] Disajikan dalam Focus Group Discussion (FGD) yang diselenggarakan oleh Direktorat Jenderal Anggaran, Kementrian Keuangan R.I. tanggal 2 Nopember 2011 di Kementrian Keuangan, Jakarta.

[2] Sekedar sebagai referensi bahwa di Perancis, penerimaan pajak baru dimulai secara efektif pada abad ke XVI setelah Jean Bodin mengungkapkan bahwa pajak merupakan sarana pembiayaan pemerintah.

[3] Di Perancis istilah ‘taxe’ tidak selalu diartikan dengan pajak, karena istilah ‘pajak’ sebagaimana dikenal di Indonesia digunakan kata ‘impot’. Walaupun tidak selalu demikian, karena dalam istilah TTC (tout taxes compris) kata ‘taxes’ berarti pajak.

HUBUNGAN KELEMBAGAAN ANTARA DPR DENGAN BPK DALAM PENGAWASAN PARLEMENTER DI BIDANG KEUANGAN NEGARA : sebuah analisis kritik *)

Pengawasan lembaga legislatif di bidang keuangan Negara merupakan pengawasan yang cenderung kurang efektif. Ini adalah pernyataan dari para ahli Hukum Keuangan Negara, ketika mengamati pola pelaksanaan pengawasan yang selama ini dilaksanakan lembaga legislatif di berbagai Negara. Termasuk di beberapa negara Eropa yang merupakan tempat lahir dan berkembangnya Ilmu HUkum Keuangan Negara.

Betapa tidak, kendati pengawasan tersebut dapat dilaksanakan pada dua fase dalam siklus anggaran, berbagai keterbatasan lembaga tersebut, baik berupa teknis-operasional maupun system pengawasan, telah membuat lembaga tersebut tidak berdaya.

Double surveyance parlementaire.

Kewenangan lembaga legislative untuk melakukan pengawasan pengelolaan keuangan Negara (baca: APBN), bila diperhatikan, merupakan konsekuensi logis diberikannya otorisasi parlementer kepada pemerintah. Dengan kewenangan tersebut lembaga legislatif dapat melakukan verifikasi apakah pemerintah benar-benar telah melakukan amanah rakyat yang diberikan melalui para wakilnya di lembaga legislatif.

Sebagaimana dikemukakan oleh para Ahli, dan tentunya sesuai dengan alur pemikiran dan siklus anggaran Negara, pengawasan lembaga legislatif dilakukan setelah anggaran dilaksanakan oleh pihak eksekutive. Jelasnya, pengawasan yang dilakukan oleh legislative lebih ditujukan pada pengawasan yang bersifat a posteriori (post audit). Pengawasan yang dilakukan tersebut termasuk juga dalam bentuk permintaan penjelasan atau alasan bilamana suatu program yang telah disediakan dananya dalam APBN tidak dapat dilaksanakan.

Pengawasan a posteriori legislative dilakukan dalam bentuk pembahasan dalam rangka penetapan laporan anggaran Negara yang disajikan oleh Pemerintah ke dalam undang-undang. Namun, seperti pada umumnya pengawasan yang bersifat post audit, pengawasan lembaga legislative ini pun mengandung banyak kelemahan.

Dua kelemahan pengawasan jenis post audit, khususnya terkait dengan pelaksanaan hak budget lembaga legislative, yang dapat dikemukakan di sini adalah: pertama, pengawasan tersebut tidak memiliki kemampuan tindakan yang bersifat korektif; kedua, seringkali diskusi dan pembahasan yang dilakukan oleh lembaga legislative dilakukan bersama dengan pihak eksekutif yang diperankan oleh pejabat-pejabat yang berbeda pada saat otorisasi diberikan.

Untuk menutup kelemahan dan alasan kurangnya efisiensi dalam pengawasan terhadap pelaksanaan otorisasi parlementer (hak budget legislatif), pengawasan lembaga legislative kemudian dilakukan juga pada tahun berjalan. Yaitu, pada saat anggaran negara sedang dilaksanakan oleh pemerintah.

Namun demikian, berbagai pihak harus berhati-hati dalam memahami pemikiran tersebut, karena, sesuai tugas dan peran lembaga legislative, pengawasan ini bukan merupakan pengawasan yang bersifat a priori (pre audit). Walaupun pengawasan tersebut dilaksanakan pada saat pelaksanaan anggaran pendapatan dan belanja Negara.

Perlu bantuan lembaga lain

Seperti halnya lembaga pengambil keputusan kebijakan (organe deliberante) dalam suatu konstelasi kelembagaan di suatu negara demokrasi, lembaga legislatif bukan merupakan lembaga teknis. Lembaga legislatif tidak memiliki kompetensi mengambil langkah atau tindakan yang bersifat mikro-teknis dalam masalah pengelolaan keuangan negara.

Lembaga legislatif merupakan lembaga yang harus berpikir secara makro strategis.

Hal ini dapat dilihat bahwa apa yang dilakukan oleh lembaga legislatif dalam mengawasi kebijakan pengelolaan keuangan Negara dilaksanakan hanya dengan cara pembahasan melalui diskusi di dalam sidang-sidang yang diselenggarakan oleh lembaga tersebut. Baik terkait dengan pengawasan dalam tahun berjalan maupun pengawasan yang bersifat a posteriori.

Pembahasan dalam tahun berjalan akan menghasilkan perubahan atau penyesuaian terhadap program maupun alokasi anggaran yang selama ini diperlukan. Sedangkan pembahasan dalam rangka pengawasan a posteriori, pada hakekatnya, lebih diarahkan untuk meminta pertanggungjawaban pemerintah atas pelaksanaan kebijakan yang telah ditetapkan. Hal ini dilakukan dalam rangka memberikan pengesahan dan penetapan pelaksanaan anggaran (Budget rectificatif).

Keharusan berfikir dan bersikap secara makro-strategis ini semata-mata bukan karena adanya keterbatasan (constraint) yang melekat pada para anggota lembaga tersebut, tetapi lebih disebabkan karena peran lembaga itu sendiri sebagai lembaga pengambil keputusan kebijakan.

Oleh karena itu, keterbatasan ini tidak dapat ditutup dengan kehadiran suatu institusi pendukung (supporting agency) yang diharapkan akan mampu melakukan langkah-langkah yang bersifat teknis-operasional dalam melakukan pengawasan terhadap pelaksanaan anggaran Negara.

Kehadiran institusi semacam itu dalam lembaga legislatif, yang didukung oleh para ahli, lebih diharapkan untuk memberikan dukungan agar lembaga legislatif mampu secara lebih rinci melihat implementasi kebijakan yang telah diputuskan. Disamping itu, institusi tersebut juga diharapkan mampu memberikan saran dan solusi kepada lembaga legislatif, bila ternyata terdapat hambatan dalam pelaksanaan kebijakan tersebut di lapangan oleh pihak eksekutif.

Terkait dengan itu, dalam melakukan pengawasan terhadap pelaksanaan hak budgetnya, lembaga legislatif memerlukan dukungan instansi lain yang memiliki kewenangan dan kompentensi teknis-operasional di bidang pengawasan keuangan Negara melalui kegiatan auditnya. Sebut saja Government Accountability Office di Amerika Serikat, Cour des Comptes di Perancis, atau Algemene Rekenkammer di Negeri Belanda.

Instansi-instansi pengawasan tersebut merupakan lembaga yang memiliki independensi yang relatif tinggi, dalam arti tidak terlibat dalam pengambilan keputusan, dan juga tidak terlibat dalam pelaksanaan. Sehingga akan memberikan jaminan terhadap akuntabilitas dan transparansi pengawasan yang diperlukan. Ini sesuai dengan konsep fiscal transparency yang selama ini dikembangkan.

Hubungan yang berkualitas.

Dari uraian di atas tergambar dengan jelas betapa lembaga legislatif memiliki ketergantungan yang relatif besar terhadap lembaga audit independen. Sejalan dengan itu, lembaga audit tersebut harus mampu menyajikan informasi sesuai kebutuhan lembaga legislatif agar lembaga tersebut mampu melaksanakan tugas dan fungsinya sesuai yang diharapkan.

Bagaimana dengan praktek di Indonesia ?

Dengan dianutnya paham Panca Praja dalam sistem politik di Negara kita, telah menempatkan Badan Pemeriksa Keuangan (BPK), yang merupakan lembaga audit, sebagai lembaga politik. Tanpa harus melakukan analisis tersendiri yang lebih mendalam terhadap situasi tersebut, tampak secara kasat mata bahwa kedudukan politik BPK yang setara dengan Dewan Perwakilan Rakyat (DPR), telah memberikan pengaruh yang agak kurang positif dalam kaitan dengan pengawasan lembaga legislatif di bidang pengelolaan keuangan negara pada umumnya.

Diakui atau tidak, kesetaraan kedudukan antara keduanya, secara psikologis, menghambat keluwesan (flexibility) hubungan antara kedua lembaga tersebut. Sebagai lembaga politik, yang merupakan salah satu lembaga tinggi Negara, BPK memiliki kebijakan sendiri dalam melaksanakan tugas-tugas konstitusionalnya. Tidak tergantung pada siapa pun. Dan tidak harus patuh kepada siapa pun.

Masih tergambar tentunya dalam ingatan kita semua, ketika BPK menolak permintaan DPR untuk menyerahkan data hasil audit dalam suatu kasus besar yang menghebohkan Negara kita. Alih-alih menyerahkan kepada DPR, BPK justru menyerahkan data tersebut kepada penegak hukum untuk ditindaklanjuti.

Padahal, harusnya semua pihak memahami bahwa masalah keuangan Negara adalah masalah otorisasi parlementer. Masalah keuangan Negara adalah masalah politik. Oleh karena itu, penyimpangan dalam pelaksanaan otorisasi parlementer merupakan domain politik. Bukan domain penegakan hukum. Namun, akibat lanjutan dari penyimpangan itu sendiri merupakan wilayah penegakan hukum.

Disamping itu, kita juga sering mendengar betapa laporan BPK kurang memberikan manfaat bagi pelaksanaan kewenangan pengawasan DPR, khususnya di bidang pengelolaan keuangan Negara. Baik laporan yang bersifat periodik, maupun laporan akhir tahun.

Laporan hasil pemeriksaan semesteran (Hapsem) yang dihimpun oleh BPK dan disampaikan kepada DPR, misalnya, pada hakekatnya, merupakan himpunan hasil kerja BPK dalam suatu semester sesuai dengan program kerja BPK. Bukan laporan semester tahun anggaran berjalan yang diharapkan oleh DPR yang dapat digunakan untuk melakukan koreksi dalam rangka pengawasan legislatif, antara lain, untuk penyusunan anggaran perubahan bersama pemerintah. Walaupun, kini dengan lahirnya Undang-undang Keuangan Negara telah dilakukan perubahan terhadap laporan jenis ini, baik dari materi maupun bentuknya.

Sementara itu, laporan pemeriksaan terhadap pertanggungjawaban keuangan pemerintah, lebih terfokus pada sisi analisis keuangan mengikuti sistem akuntansi (to satisfy the accounting analysis). Padahal, harapan DPR, laporan BPK yang disampaikan kepada DPR akan mampu menggambarkan bagaimana hasil kerja pemerintah dalam melaksanakan kebijakan yang telah ditetapkan oleh lembaga legislatif.

Dalam situasi seperti tersebut di atas, lahirnya Badan Akuntabilitas Keuangan Negara (BAKN) sebagai institusi kelengkapan DPR dirasakan sangat penting artinya. Namun demikian, harus dihindarkan adanya pemikiran bahwa lahirnya BAKN akan diarahkan sebagai alat untuk memuaskan DPR memenuhi keinginannya untuk memperoleh informasi yang selama ini dibutuhkan. Artinya, BAKN akan diarahkan untuk melakukan langkah-langkah teknis-operasional dalam rangka mendukung peran pengawasan DPR. Atau lebih konkritnya, BAKN yang didukung oleh tenaga-tenaga ahli, khususnya dalam bidang akuntansi, akan diharapkan melakukan audit terhadap pelaksanaan kegiatan keuangan Negara.

Lembaga BAKN harus diposisikan sebagai ujung tombak (focal point) DPR dalam usaha memahami masalah-masalah keuangan Negara yang diinformasikan oleh BPK ataupun berbagai pihak lainnya. BAKN diharapkan mampu menjadi interface dalam hubungan antara DPR dan BPK.

Dalam kedudukannya yang demikian BAKN diharapkan mampu melakukan pendekatan dan mendorong BPK untuk menyajikan informasi sesuai kebutuhan DPR. Bukan sekedar memenuhi kaidah-kaidah atau sesuai analisis akuntansi pemerintah. Hal ini penting artinya agar informasi/ laporan BPK benar-benar bermanfaat untuk digunakan sebagai sarana pengawasan DPR sesuai keinginan Undang-undang Dasar 45.

K E S I M P U L A N

1. Lembaga legislatif merupakan lembaga penetap kebijakan (organe deliberante).

2. Terkait dengan itu, lembaga tersebut harus memiliki sikap pikir yang berorientasi makro-strategis, bukan berorientasi pada mikro-teknis.

3. Oleh karena itu, dalam melaksanakan pengawasan terhadap pengelolaan keuangan Negara, lembaga legislatif memerlukan bantuan lembaga audit independen.

4. Informasi/ laporan yang disajikan oleh BPK hingga saat ini masih belum memenuhi kebutuhan DPR untuk melakukan pengawasan terhadap pelaksanaan kebijakan yang tercermin dalam pelaksanaan Keuangan Negara.

5. Lahirnya BAKN sangat penting artinya dalam rangka menjembatani atau sebagai interface dalam hubungan antara DPR dan BPK sebagai lembaga politik.

*

* *

___________

*) Disampaikan dalam Workshop yang diselenggarakan oleh BAKN-DPR bersama ProRep dengan tema " Optimalisasi Peran dan Fungsi BAKN dalam Pengawasan Parlementer di Bidang Keuangan Negara ", tanggal 25 Oktober 2011 di Century Hotel, Senayan-Jakarta.

BANK CENTURY: OH IT’S RIDICULOUS
(Intermezzo)

(lanjutan. . . . . . . .)

KONTROVERSI KEBIJAKAN PUBLIK

Kita semua tentunya sepakat dengan apa yang dikatakan Presiden SBY, bahwa kebijakan publik yang diambil oleh para pejabat publik tidak dapat dipidanakan. Disamping untuk melindungi para pejabat publik agar tidak dikriminalisasi, hal ini tentunya sejalan dengan konsep pemikiran bahwa kebijakan pejabat tersebut pada hakekatnya adalah ekspresi untuk mewujudan kepentingan masyarakat. Ini pun dengan jelas dinyatakan dalam teori kebijakan publik yang dapat dibaca dalam berbagai kepustakaan.

Namun, rasanya kita kok seharusnya sependapat dengan apa yang dikatakan oleh seorang advocat senior di negeri ini. Sebagai orang yang selama ini malang melintang di dunia peradilan, dia tampak lebih jernih melihat suatu permasalahan. Dalam suatu kesempatan dia menyatakan bahwa “Nanti dulu, harus dilihat substansinya !” “Jangan kemasannya !” “Bungkusnya sih dapat saja merupakan kepentingan masyarakat, tetapi adakah hal lain behind the policy ?”

Nah, untuk yang satu ini harusnya kita tidak boleh menganggapnya sebagai sesuatu yang lucu. Ini adalah sesuatu yang serius. Sebagai seorang advocat senior, rasanya dia terbiasa melihat makna yang selalu ada di balik suatu kejadian. Entah apa yang dipikirkan ! Tapi paling tidak pernyataan tersebut mestinya dapat menginspirasi semua pihak agar melakukan penelisikan yang lebih cermat terhadap kasus Bank Century.

Dan ini bukan suatu dorongan agar semua pihak bersikap prejudice. Namun, hanya sekedar mengingatkan agar berbagai pihak dapat bersikap lebih transparan untuk menghindarkan syak wasangka masyarakat. Sebab, kalau saja boleh kita artikan secara lebih jelas makna pernyataan tersebut, tampaknya dia ingin ada suatu pembuktian bahwa dalam pengambilan keputusan bail-out Bank Century tidak terdapat abuse of power. Itu saja !

Padahal, para anggota DPR di Pansus Bank Century sudah berhasil mengungkap bahwa berbagai tindakan yang dilakukan pihak-pihak tertentu mengindikasikan terjadinya abuse of power. Ini adalah hasil kerja berbulan-bulan para anggota Dewan yang disaksikan masyarakat dan diliput mass media. Hasil akhirnya pun jelas. Yaitu pelengseran pejabat-pejabat teras di republik ini. Nah, ini baru sesuatu yang lucu !

KONTROVERSI POLITIK DAN HUKUM

Berakhirnya proses ‘pengadilan rakyat’ kasus Bank Century di DPR telah menghasilkan sesuatu, yang menurut beberapa pihak, di luar dugaan. Awalnya, sebenarnya masyarakat mencurigai bahwa dengan membentuk Pansus Bank Century, DPR sedang menyajikan sebuah dagelan politik.

Tapi, melihat hasil yang disajikan, kita akhirnya yakin bahwa itu adalah kerja serius para anggota Dewan. Analisis yang tajam, investigasi lapangan yang menghasilkan bukti atau fakta yang teruji tidak disangkal merupakan landasan yang kokoh untuk menopang keputusan yang harus diakui sangat luar biasa. Dari bukti dan fakta yang disajikan maupun investigasi terhadap para pelakunya disimpulkan bahwa ada yang salah dalam pengambilan keputusan oleh pemerintah, sehingga mengakibatkan kerugian Negara. Itulah keputusan Pansus-DPR.

Lucunya, berbagai pihak kemudian justru menuduh bahwa DPR sedang melakukan politisasi hukum atau hukum yang dipolitisasi. Bagi masyarakat, hal ini memang tidak jelas. Masyarakat memang tidak harus meraba apa yang diinginkan kelompok-kelompok politisi di lembaga tersebut, tapi masyarakat ingin bila memang ada unsur pidananya ya seharusnya penegak hukum sigap mengambil alih penyelesaian masalahnya. Bukan malah berdalih bahwa keputusan Pansus DPR merupakan keputusan politik yang tidak begitu saja dapat dijadikan dasar untuk menjatuhkan hukuman.

Masyarakat juga mahfum, bahwa keputusan Pansus DPR merupakan keputusan politik, karena proses dan pengambilan keputusannya dilakukan oleh lembaga legislatif. Namun harus diingat bahwa keputusan dimaksud didasarkan pada fakta hukum. Lha kalau, para penegak hukum merasa harus memformalkan penyelidikan dan penyidikannya untuk memenuhi norma yang berlaku, kan tinggal mentrasir langkah yang sudah ditempuh selama ini, kemudian menguji hasilnya.

Bila unsur abuse of power dan kerugian Negara tersebut terpenuhi, dan ditengarai ada pihak-pihak tertentu yang diuntungkan. apakah masih terdapat keraguan bahwa telah terjadi pelanggaran terhadap Undang-undang Korupsi ? Lha kalau beberapa pihak yang berkompeten terhadap penerapan Undang-undang Korupsi juga ikut-ikutan meragukan, ya lucu to !

P E N U T U P

Konon ketika menonton film lucu yang berbau sarkastik tentang kemiskinan dan kesulitan hidup masyarakat tingkat bawah di republik ini JK minta maaf, karena merasa bertanggungjawab kepada rakyat. Sebagai pemimpin memang tidak semua bisa dia lakukan. Tetapi, paling tidak sikapnya yang sportif telah membuat masyarakat menyadari bahwa JK sebagai pimpinan ternyata tidak mudah memberikan apa yang dibutuhkan oleh rakyat.

Nah, bagaimana dengan segala kelucuan yang terjadi dalam kasus Bank Century ini ? Kita yakin bahwa para pemimpin negeri ini semua menonton. Tapi, siapa yang merasa bertanggungjawab ? Apakah kemudian juga cukup dengan permintaan maaf saja ? Atau, bahkan tidak pernah mengungkapkan permintaan maaf sama sekali ? “Ah, it’s ridiculous !” kata teman-teman saat di London.

Ungkapan tersebut, kalau kita lihat di kamus, kurang lebih artinya ‘Alangkah lucunya’. Tapi kayaknya lebih dari itu barangkali. Ekspresi tersebut bisa berarti lucu, tapi mengandung arti ‘agak’ memalukan.

Ya itulah kira-kira ungkapan mereka-mereka yang di luar sana. Saya kira mereka cukup obyektif. Karena kata orang bijak, kalau mau lihat indah atau tidaknya rumah kita, kita mesti keluar rumah dulu. Nah, mereka-mereka yang berbicara itu sekarang lagi pada di luar rumah.

*

* *

BANK CENTURY: OH IT’S RIDICULOUS !

(Intermezzo)

Artikel ini sengaja ditulis untuk memenuhi permintaan para pengunjung Blog yang ingin memperoleh analisis kasus Bank Century dari aspek Ilmu (Hukum) Keuangan Negara.
Dari beberapa komentar yang masuk, baik yang langsung melalui Blog ataupun melalui e-mail, terasa adanya keinginan masyarakat untuk memperoleh penjelasan yang dipandang obyektif, dalam arti bahwa ulasan yang disampaikan tidak mengandung keberpihakan terhadap siapa pun, tapi murni dianalisis atas dasar fakta, ketentuan perundang-undangan, dan konsep teoritik.
Semoga bermanfaat.

Ketika saya mampir di London beberapa bulan lalu, saya menginap di suatu wisma di mana banyak teman dari Indonesia yang kebetulan sama2 jadi passerby. Dari cara mereka berbicara, tampaknya mereka memiliki latar belakang yang berbeda-beda, baik pendidikan maupun profesinya. Ada yg bekerja di perusahaan asing di kawasan Eropa. Ada mahasiswa yang sedang menyelesaikan kuliah S2 ataupun S3 nya di beberapa negara. Ada pengusaha. Dan ada juga yang hanya sekedar jadi turis untuk menikmati musim panas di Eropa.

Biasalah, seperti kalau sekelompok kawan akrab saling ketemu dan ngobrol, topik bisa berganti tanpa arah dan tujuan, hingga sampailah pada analisis tingkat warung kopi tentang masalah-masalah yang serius. Tetapi, satu hal yang sangat menarik perhatian saya, dan saya juga tidak pernah mengira bahwa ternyata mereka-mereka yang tinggal jauh dari tanah air, selalu mengikuti perkembangan hingga tataran yang relatif cukup detil.

Satu topik yang tampaknya cukup menarik untuk disimak adalah tentang kasus Bank Century yang menurut mereka tampak sebagai lelucon. Betapa tidak ? Sampai hari ini, kasus yang posisinya sudah sangat jelas tersebut justru diambangkan dan dibuatkan penafsiran menurut versinya sendiri-sendiri, seolah ingin membuat masyarakat lelah, dan akhirnya memahami bahwa kasus Bank Century tidak perlu dipermasalahkan. Karena memang tidak ada masalah.

KONTOVERSI SISTEMIK-NON SISTEMIK

Semua pihak sebenarnya sudah menyadari, bahwa masyarakat sudah sangat lelah mendengarkan perdebatan para ahli ekonomi terkait masalah Bank Century. Sebagian karena tidak paham, dan sebagian lagi merasa dibuat tidak paham. Betapa tidak, perdebatan yang menampilkan argumen teori yang indah-indah itu ujung-ujungnya ternyata tidak mampu menyajikan kesimpulan yang rasional untuk dicerna masyarakat. Bahkan, beberapa kalangan masyarakat mulai memahami bahwa pihak-pihak tertentu tidak lebih sekedar berdebat kusir.

Terlepas dari apa yang menjadi kesimpulan dari perdebatan para ahli tentang kemungkinan akibat yang dapat ditimbulkan oleh Bank Century terhadap perekonomian nasional saat itu, yang jelas pemerintah telah memutuskan bahwa pengucuran dana talangan kepada bank tersebut perlu dilakukan.

Sementara itu, yang paling mengecewakan banyak pihak adalah bahwa ternyata keputusan tersebut bukan didasarkan pada pertimbangan ekonomis, melainkan pada faktor psikologis yang mungkin akan berdampak sistemik terhadap perekonomian nasional. Yaitu kemungkinan hilangnya kepercayaan masyarakat terhadap system perbankan yang bisa membuat masyarakat beramai-ramai menarik uangnya (rush). Padahal, menurut penjelasan seorang pejabat Bank Indonesia dalam rapat Komite Stabilitas Sistem Keuangan (KSSK) di Kementrian Keuangan pada saat itu, bahwa rush yang dikhawatirkan banyak pihak, khususnya di pemerintahan, sebenarnya tidak terjadi. Situasi tenang bukan hanya tampak di bank-bank pada umumnya, tetapi juga di Bank Century. Satu-satunya kejadian yang mirip rush hanya terjadi di satu cabang Bank Century, yaitu di Pangkal Pinang.

Oleh sebab itu, tidak salah kalau seorang politisi partai oposisi berpendapat bahwa sebenarnya Bank Century tidak perlu ditolong. Pendapat ini tampaknya senada dengan kesimpulan Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) yang menyatakan bahwa KSSK tidak mempunyai suatu kriteria terukur untuk menetapkan dampak sistemik Bank Century. Menurut lembaga tersebut, penetapan bail-out Bank Century semata-mata hanya didasarkan pada judgement.

Lucunya, ketika masyarakat masih disibukkan dengan pemikiran apakah keputusan bail-out Bank Century memang perlu atau tidak perlu, serta wacana sistemik atau tidak sistemik sedang hangat diperdebatkan, Jusuf Kalla (JK) bahkan dengan yakinnya memastikan bahwa masalah Bank Century bukan masalah krisis ekonomi.

Kita semua hampir yakin, bahwa pernyataan JK tersebut pasti bukan didasarkan pada konsep teoritis. Ini adalah pertimbangan praktis yang didasarkan pada kenyataan. Sebagai seorang praktisi ekonomi (baca : pedagang) kemampuan intuisi JK harus diakui sangat tajam. Tanpa banyak berteori, JK memastikan bahwa masalah Bank Century adalah masalah kriminal. Dengan entengnya JK membeberkan bukti tindakan kriminal para pemiliknya mulai dari penggerogotan uang nasabah hingga penerbitan obligasi bodong. Oleh karena itu, dengan tegas JK menampik cara penyelesaian yang dilakukan pemerintah (cq. Menteri Keuangan) pada saat itu, yaitu dengan menyuntikkan dana alias bail-out.

Bagi JK adalah tidak masuk akal jika dikatakan bahwa masalah Bank Century merupakan akibat krisis keuangan global. Nyatanya, saat itu cuma Bank Century yang bermasalah, sementara bank-bank lain pada umumnya tetap sehat. Oleh karena itu, bagi JK penyelesaian yang paling tepat adalah melaporkan kepada polisi dan menangkap pemilik bank tersebut. Dan itu ternyata dilaksanakan.

KONTROVERSI KERUGIAN NEGARA

Dalam kasus Bank Century, analisis tentang kerugian Negara seharusnya dilihat secara proporsional. Yaitu, dengan menempatkan pemerintah (Negara) sebagai otoritas. Bukan sebagai pelaku ekonomi. Menurut konteks ini, penempatan pemerintah sebagai otoritas akan mendudukkan pemerintah selaku pemegang kebijakan, dalam hal ini, kebijakan fiskal, kebijakan moneter, dan kebijakan ekonomi makro. Sebagai otoritas, pemerintah berkewajiban mengambil langkah penyelamatan seandainya ditengarai akan terjadi ancaman yang serius di bidang perekonomian Negara. Dengan demikian masyarakat harus memahami bahwa tindakan pemerintah seperti itu mutlak diperlukan.

Sebaliknya, penempatan pemerintah sebagai pelaku ekonomi akan mendudukkan pemerintah seperti pelaku ekonomi pada umumnya, misalnya individu ataupun perusahaan. Dalam kedudukan seperti ini, tindakan pemerintah akan dianilisis sebagai interaksi antar pelaku ekonomi yang tunduk pada dalil-dalil ekonomi.

Yang lucu, entah ini by design atau hanya kebetulan, masyarakat dari hari ke hari didorong untuk memahami bahwa dalam kasus Bank Century kedudukan pemerintah seolah adalah pelaku ekonomi. Dan pemahaman ini secara konsisten dipompakan ke dalam benak masyarakat melalui para ahli ekonomi.

Apa sebenarnya yang ingin dicapai di balik skenario ini ?
Dengan menempatkan Negara sebagai pelaku ekonomi yang tidak ada bedanya dengan pelaku ekonomi lainnya, masyarakat diberi kesan bahwa tentunya wajar bila Negara menderita kerugian sebagai akibat tindakannya pada saat melakukan interaksi dengan pelaku ekonomi lainnya. Disamping itu, terdapat alternatif penghitungan kerugian yang dapat dilakukan pada saat terjadinya interaksi ataupun baru akan dinyatakan pada suatu saat di masa yang akan datang, tergantung bentuk interaksi yang dilakukan dan teknik pencatatan yang diselenggarakan.

Dalam konteks Bank Century, kerugian itu sendiri baru akan dapat dibuktikan dalam suatu periode yang lumayan panjang. Menurut para ahli tersebut, akan berada dalam kisaran 10 sampai 15 tahun yang akan datang. Itu pun besarannya belum pasti. Sangat tergantung pada berapa nilai asset bank Century pada saat penjualan.

Sementara itu, dari hari ke hari masyarakat disuguhi informasi oleh para pejabat LPS--sebagai pengampu--, jajaran direksi, dan para analis keuangan/ perbankan yang menyatakan bahwa Bank Mutiara, nama baru Bank Century, telah meraih prestasi yang sangat mengesankan. Prestasi ini ditunjukkan dengan kondisinya yang semakin hari semakin sehat dan mampu meraih keuntungan.

Nah inilah inti dari skenario di atas. Berbagai usaha yang dilakukan para ahli ekonomi tersebut ingin mengesankan bahwa kerugian Negara merupakan suatu peristiwa ekonomi. Bahwa tindakan pemerintah mem-bailout Bank Century adalah tidak salah. Tindakan pemerintah, kalaupun menyebabkan kerugian Negara, merupakan risiko ekonomis jangka panjang. Sebaliknya, kalau tindakan tersebut berhasil, bisa-bisa yang akan terjadi bukan kerugian Negara, melainkan keuntungan Negara. Dan hal itu biasa terjadi pada pelaku ekonomi lainnya.

Padahal, penyelamatan Bank Century, kalau boleh dikatakan demikian, adalah tindakan penyelamatan perekonomian nasional. Dan ini merupakan tanggungjawab Negara selaku otoritas. Selaku penanggungjawab perekonomian nasional yang mengelola kebijakan fiskal, kebijakan moneter, dan kebijakan makro ekonomi.

Dalam konteks ini, kedudukan Negara harus dipahami secara berbeda. Kedudukan Negara bukanlah sebagai pelaku ekonomi. Negara bukanlah sebagai anggota komunitas ekonomi (sosio ekonomi). Oleh karena itu, tindakan pemerintah (Negara) mem-bailout Bank Century bukanlah seperti halnya tindakan suatu perusahaan yang membeli atau menyelamatkan sebuah bank yang sedang collaps.

Dalam kedudukannya seperti itu, keberhasilan tindakan pemerintah tidaklah dapat sekedar diukur in money term, yaitu berapa jumlah uang yang telah dikeluarkan dan berapa yang mungkin akan dapat diterima kembali.

Kalau saja tindakan pemerintah mem-bailout Bank Century benar-benar didasarkan pada suatu keharusan karena situasi dan kondisi ekonomi yang mengharuskan demikian, keuntungan yang diharapkan pemerintah adalah terhindarnya perekonomian nasional dari kehancuran. Dan ini tentunya tidak sebanding, dan akan jauh lebih besar dari sekedar dana yang telah dikeluarkan, karena akan mencakup berbagai aspek kehidupan ekonomi nasional. Oleh karena itu, tindakan mem-bailout itu sendiri tidak dapat dihitung untung-ruginya dengan penjualan asset bank Century di masa datang. Tindakan pemerintah dalam melakukan penyelamatan Negara, dalam hal ini di bidang perekonomian nasional, adalah suatu kewajiban mutlak.

Ini adalah sudut pandang Hukum Keuangan Negara. Konsekuensinya adalah, bahwa kerugian Negara bukanlah dianggap sebagai suatu peristiwa ekonomi. Kerugian Negara adalah suatu peristiwa hukum. Kerugian negara adalah akibat dari suatu perbuatan melawan hukum (onrechtmatig daad). Artinya, tidak akan pernah terjadi kerugian Negara sepanjang tidak terjadi perbuatan melawan hukum. Ini terutama bila dikaitkan dengan tindakan penanganan korupsi.

Sementara itu, kerugian Negara itu sendiri diartikan sebagai sesuatu yang nyata. Yaitu, bila penerimaan yang seharusnya diterima Negara ternyata tidak diterima, atau pengeluaran yang seharusnya tidak dilakukan, tetapi tetap dilakukan, sehingga secara nyata mengakibatkan berkurangnya kekayaan milik Negara. Dan kerugian Negara ini dengan jelas dinyatakan pada suatu suatu saat tertentu dalam suatu tahun anggaran. Bukan dalam 10 atau 15 tahun yang akan datang. Karena konsep seperti itu tidak dikenal dalam Ilmu Hukum Keuangan Negara.

( bersambung . . . . . . . .)

*

* *